本文將以台灣的電影產業出發，從過去各國包含台灣簽署服務貿易協定的歷史經驗，說明自由貿易帶來的衝擊與台灣政府對於電影政策的無作為。書寫對象為對電影產業不熟悉的一般大眾與對電影產業在政經層面上較生疏的基層電影從業人員。特別寫在台灣民進黨重回執政前，蔡英文所主張加入以美國為主導的「跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議」（TPP）供大眾了解過去服務貿易協定如何擊潰台灣電影產業的發展空間，一同對照其他國家所採取的應對與結果，思考台灣其他弱勢產業面對自由貿易協定的威脅。本文大量參考學術研究以及產業報告所整理撰寫，在此先行特別感謝長期關注政經層次電影政策的新聞系所、廣電系所、電影系所以及來自財經法律或科技法律各學門所有關注台灣電影的學術研究者。
台灣在西元1993年以「Representation of the separate customs territory of Taiwan, Penghu, Kinmen and Matsu in GATT」為名加入關稅暨貿易總協定（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）[1]，西元1994年烏拉圭回合共有125國參與，並宣布建立世界貿易組織（WTO）取代關稅暨貿易總協定協定。西元2002年台灣以「臺澎金馬個別關稅領域」為註冊會籍加入世界貿易組織。在世界貿易組織架構之下，核心價值在於促進「貿易自由化」，凡是會員國都必須為「排除貿易障礙」（降低關稅）為主要貫徹目標，而協約原則以「國民待遇」（National Treatment）[2]與「最惠國待遇」（Most Favoured Nation）[3]為基礎，其結果造成會員國各自一定程度的正負影響，正面來說，一國家內具競爭力的產業得以減少關稅障礙，大舉擴張其出口市場，享受自由貿易帶來的獲益。因此，一國家內的跨國型優勢產業無不希望能藉助自由貿易協定，降低關稅障礙拓展海外市場增加營收。反之，一國家內原本需要政府保護政策才得以生存的產業，將以弱勢之姿面臨在其他會員國的優勢競爭。
故涉及自由貿易協定的任何談判，至關緊要的是「國內弱勢產業之發展與輔導應變」，若一國家的政府對國內弱勢產業的認知不足以及無法提出「實際有效」的對策，等於是放任跨國企業與跨國流動資本進入國內市場，排擠國內弱勢產業的生存空間。而國內弱勢產業的資本家，只要輕易將生產工具變賣、進行轉投資或遣散員工就能規避掉損失，最終受害的是弱勢產業中的勞動階級，被迫喪失基本的工作權。以台灣電影產業為例，台灣政府開放電影市場全面貿易自由化後，國內市場長期受到美國強勢的好萊塢電影所佔據，而造成國內脆弱的電影產業逐漸崩潰，製作公司票房回收不佳而倒閉，連帶影響之後的製作規模，陷入惡性循環。那麼國內這些電影製作公司有的乾脆索性關門，有的藉由壓低成本咬牙苦撐，而所壓低的成本最直接就反映在基層電影從業人員的薪資與工時上。電影製作圈內的各位想必仍不斷面對漫長工時與薪資斡旋，不時傳出少數惡質製作公司長期拖款甚至捲款潛逃中國的悲慘經驗，整個製作圈中最無力抵抗的確實是基層技術人員，舉凡製片組、導演組、攝影組、燈光組、錄音組、美術組與後期製作。
西元1993年關稅暨貿易總協定協定（GATT）最後烏拉圭回合談判會議，法國代表提出「文化例外」（L’exception culturelle）堅持電影是文化產品（culture product），「不能等同大豆、玉米、花生」等商業談判項目，造成談判破裂。當時文化產品的定義為書籍、錄影帶、光碟等，與之後世界貿易組織（WTO）架構下的「文化服務」（culture service）概念，有些許不同。即便如此，文化例外的概念仍舊指出電影產業在自由貿易中的特殊性。
西元1995年後，在世界貿易組織（WTO）架構之下，將電影產業[4]劃分為具有文化服務（culture service）性質的服務業。而針對國際間的服務貿易有最直接影響的規範，就是「服務貿易協定」（General Agreement on Trade in Services, GATS）[5]，當中第四條將電影視為特殊項目允許會員國可實施「電影配額」（Screen Quotas）意即「每一電影院在每一年可利用的放映時間中，必須有一定的比例時間放映國片。」保障國片的放映時數，避免戲院因獲利考量只放映外片，壓縮國片的生存空間。以亞洲鄰近的韓國為例，西元1999年韓國援引法國「文化例外」，搭配電影界街頭抗爭成功拒絕全面開放美國好萊塢電影。電影工作者透過抗爭表達訴求策動韓國政府「立法明定電影配額詳細條文與罰金」，由電影工作者與國內法條作為後盾，韓國政府在自由貿易談判中堅守保護國內電影業的立場，讓韓國電影產業在電影配額的保障與政府其他補助措施下，爭取時間厚植製作實力與培養國片觀眾。即便在從西元2006年開啟談判到2012年正式生效的《韓美自由貿易協定》（U.S.-Korea FTA）[6]過程中，韓方整體處於相對弱勢，但仍持續極力爭取電影配額納入FTA內容中，不過美方堅持韓方得先削減電影配額後再展開談判，幾經折衝後韓方才無奈讓步，但至少為韓國政府爭取時間與國內電影產業溝通與調整，韓國電影產業現今也不若以往弱勢面對美國好萊塢電影的大量進口。
韓國的例子呈現以電影配額具體手段，逆轉本國較弱勢的電影產業在結構性制度下的困境，在初期有效減少國內電影產業面對美國好萊塢強勢進口的衝擊。另一個結論則是韓國電影產業中勞動者為了捍衛自己的文化與工作權，選擇走上街頭進行抗爭要求韓國政府堅守文化例外，表達拒絕自由貿易的立場。可借鏡的是，台灣在加入TPP過程中，勢必也將面對美方如此強勢的談判態度，好萊塢電影產業可是為美國每年帶來超過四百億美元的龐大收益。
法國、韓國、加拿大則是主張文化例外，拒絕將影視產業列為談判項目，並在同年2005年以主張文化例外的精神積極主導下，促使聯合國教科文組織UNESCO通過「文化多樣性公約」（Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions），當中只有美國和以色列沒有簽署。此舉讓文化例外的概念從自由貿易談判的消極框架中走出，並透過聯合國層級確立文化多樣性的正面態度，使得在自由貿易談判場上的各會員能夠交叉援引。因此，是否主張文化例外與文化多樣性完全取決於各會員自身的選擇。另一方面，先前在杜哈回合美國以文化多樣性為名義要求電影市場自由化，完全是幌子，否則美國為何拒絕簽署「文化多樣性公約」，因為美國想要壟斷全球電影市場。若民進黨重新執政後，傾向加入美國主導的TPP，面對美方針對電影市場自由化如此強勢態度與明確立場，加上電影法已失去主張文化例外的條文，請問蔡英文總統、新任的文化部長與立法院要如何聯手挽救台灣電影產業？
三、台灣對內放棄文化例外條文、對外支持美國主導的電影市場自由化
對內，台灣在西元1983年首次制訂《電影法》，當中第十一條「電影片映演業，應依中央主管機關規定之比率，映演國產電影片。」表面上看似為台灣提供援引國內法條主張「文化例外」，實際上翻遍全中華民國的法條，根本就沒有條文明訂比率規範，等同虛設。西元2001年修法，方向不是朝補充電影配額的條文走，反倒是修改成「因外國電影片之進口，致我國電影事業受到嚴重損害，或有受到嚴重損害之虞時，得考慮設定國片映演比率。」換句話說，全面開放外片進口，若台灣電影產業受到傷害時，才考慮設定電影配額，而且必須先經過繁瑣的舉證過程。近期，西元2014年，文化部與立法院乾脆廢除該條文，而非增修條文明確訂定舉證與裁量方式。文化部的理由是：受限於需認定及舉證「因外國電影片之進口，致我國電影事業受到嚴重損害，或有受到嚴重損害之虞」，實務上甚為困難，爰將現行條文第三十九條之二第二項予以刪除。
對外，在WTO主導的杜哈回合（Doha Development Round）服務業貿易談判中，美國強力主張「影視產業市場自由化」，也就是針對影視產業消除貿易障礙或減少電影配額，背後完全是為了美國好萊塢電影產業得以出口擴張。在參與談判的153個會員中，香港特區、日本、墨西哥、代表台灣的「台澎金馬個別關稅領域」和美國於西元2005年共同就影視產業（Audiovisual Services）談判提出聯合聲明（Joint Statement on the Negotiations on Audiovisual Services, 30 June 2005）強調將影視服務業納入服務貿易談判的項目，並希望會員們能進一步開放承諾。聯合聲明當中第六點試圖以「影視服務業的自由貿易將讓文化更具多樣性」（trade in audiovisual services results in cultural exchange, the best way to promote cultural diversity.）為論述要求開放市場。然就目前台灣電影產業市場現況來看，幾乎完全由美國好萊塢電影長期壟斷，文化並沒有更具多樣性，反倒是充斥美國電影文化，排擠台灣電影文化的發展空間。香港、日本在當時具有較為優勢的電影工業與明星制度能夠進行影視出口，而台灣電影當時在國內正歷經國片產量大減，絲毫沒有能力進行電影輸出。從內外各方面來看，台灣完全沒有本錢與立場主張影視服務業貿易自由化。
四、非關稅壁壘的隱形貿易障礙—中國電影審查機制、好萊塢文化殖民下不對稱的文化折扣
在世界貿易組織主導會員國之間的層次上，減少關稅是自由貿易協定最主要的消除貿易障礙的手段。近來盛行的雙邊自由貿易協定（FTA）更以朝向全面零關稅發展，各界開始關注到各會員國之內的非關稅貿易障礙（Non-tariff barriers to trade, NTB）[7]。就其他產業來說，具體例子涉及生產標準、節能環保標章、徵收排汙費用（碳排放）或是食品安全檢驗，凡是不符合者不予進口來形成來自其他層面的貿易障礙。
就台灣電影產業的經驗出發，最著名的就是「言論管制」的中國電影審查機制，法源來自《電影管理條例》並由中國廣電總局的行政權所施行。然而為人詬病的是《電影管理條例》中針對電影審查方面的規範過於概括化與原則化。儘管近期中國方面擬推行電影分級制度，仍舊援引現行的《電影管理條例》，具有曖昧地帶的爭議性之認定與詮釋問題依舊沒有解決。換句話說，不論是現行的電影審查制度還是之後的電影分級制度，兩者雖有法源依據但廣電總局仍握有絕對的詮釋權，具體規範完全由廣電總局單方面掌握與認定，凡是涉及妨礙風俗的色情、牴觸中國官方的政治言論甚至演員形象與個人言論都是參考依據。舉例來說，台灣導演楊雅喆拍攝關於野百合運動題材的電影，與中國官方政治立場不合以及可能鼓動中國民眾抗爭，因此幾乎很難通過廣電總局的電影審查；台灣演員柯震東因吸毒造成擔綱演出的電影無法通過審查，導致製作公司必須重新拍攝與剪接；又或者香港演員黃秋生因參與香港政治抗爭運動遭到廣電總局列為黑名單。從基層電影從業人員角度來說，涉及兩岸三地合拍片的電影編劇都曾遭遇為通過電影審查制度，必須修改劇本或在創作過程中自律配合電影審查制度而受限。
美國好萊塢電影的全球化殖民是不爭事實，各國電影產業無不謹慎面對與抵抗。在文化工業與文化殖民雙重框架下，文化折扣（Cultural Discount）[8]更加重電影市場自由貿易的不對稱。簡單來說，以台灣和中國電影為例，雖語言上溝通無礙但生活用語、政治局勢與地區俗諺相當不同，中國觀眾就無法理解台灣電影中台語的雙關妙趣，台灣民眾對描述中國春運的人在窘途系列電影也無感。台灣民眾對於充斥大場面與英雄主義下的美國好萊塢並不陌生（另一方面戲院提供的大多也是好萊塢電影），然而美國民眾對於台灣電影中的青春戀愛或歷史劇情並不是那麼感興趣，一來一往導致台灣電影在美國市場幾乎都以賤價賣斷版權的方式處理而非長期票房分紅拆帳，前者不必考量太多票房因素就能取得海外收入。因此，當蔡英文主張積極加入由美國主導的TPP時，美國電影產業勢必會持續主張電影市場自由化的立場，站在文化殖民結構性絕對優勢的姿態，反對台灣方面尚未成形的電影配額制度，另一方面在總統大選時的蔡英文的電視辯論與政策文宣中，也未見完善的電影政策。面對美國以數位匯流快速崛起的網路隨選串流影音Netflix，以及台灣電視傳播缺乏全面數位化、空洞的輔導轉型政策、毫無網路傳播管理的專法，可以預見台灣電視產業也將隨著自由市場的開放，步上台灣電影產業長期衰退的後塵。
五、積極加入「文化多樣性公約」、以《文化基本法》奠定文化例外與修補《電影法》
在國際法層次上，分為WTO架構下「服務貿易協定」與聯合國教科文組織「文化多樣性公約」兩部分來思考。其一，WTO架構下「服務貿易協定」由於台灣方面在當時的開放承諾表明確對電影製作與行銷服務業（9611**）、電影放映服務業（96121）市場完全開放無任何限制，於是在「服務貿易協定」之架構下討論「電影配額」是不可行的。其二，將電影視為文化改走「文化多樣性公約」；依據該公約第二十七條（一）：「所有非聯合國教科文組織會員國，但為聯合國或其任何一個專門機構成員的國家，經聯合國教科文組織大會邀請，均可加入本公約。」台灣方面積極爭取以「台澎金馬個別關稅領域」加入聯合國教科文組織，就能符合資格納入「文化多樣性公約」，並宣稱台灣電影的文化例外重啟電影文化之保護措施。
站在聯合國教科文組織「文化多樣性公約」基礎上，搭配國內法《電影法》與尚處草案階段的《文化基本法》制定相關明確的保護措施。在國內法的層次上，依據現行民國104年《電影法》版本中，第六條規定：「因外國電影片之進口，致我國電影事業受到嚴重損害，或有受到嚴重損害之虞時，為維護本國電影事業之存續與發展，中央主管機關得採取如設定國產電影片映演比率或其他有助維護本國電影事業文化主體性之臨時性措施。」然而，《電影法》與《電影法施行細則》中皆無規範：（一）嚴重損害之明確定義（二）國片映演比率之配額；造成《電影法》第六條存有詮釋空間，例如無法依據票房數字來舉證外片對國片的傷害、文化部也無從依據不同程度的傷害施行不同的國片映演比率，導致該條文形同虛設。因此，建議文化部和立法院提案修補《電影法》第六條細則。另外，《電影法》第一條規定：「電影事業為文化事業，為輔導、獎勵及管理電影事業，促進電影藝術及文化發展，特制定本法。」從中表明電影的文化性，因此與《文化基本法》草案（民國102年版本）中第五條：「為促進國家文化永續發展，於不違反國際協定下，應對前條事務採取適當之優惠、獎助、輔導、減免稅或補償及其他必要保護措施。」形成共構。換句話說，延續「文化多樣性公約」的脈絡下，在《文化基本法》重新宣稱「文化例外」之精神，再賦予《電影法》制定明確外片嚴重損害之定義以及國片映演比率，就能擴展出國片之發展空間。
[1] WTO所轄貿易協定除GATT外，尚包括其他許多協定，例如：「服務貿易總協定」、「與貿易有關智慧財產權協定」、 及 「爭端解決規則與程序瞭解書」等。GATT並非國際組織；而WTO乃係一國際組織，其組成成員則稱為「會員」。
[2] 國民待遇，規定會員國產品輸入其他會員國時，必須免除課徵超過本國同類產品直接或間接課徵的任何種類之規費。換句話說，進口產品與國內產品為同類型時，外國與本國必須同等對待。
[3] 最惠國待遇，規範會員國對某特定會員國輸往或進口任何產品所擁有的優惠與豁免，必須無條件開放予所有外國進口產品同等對待。也就是說，一旦開放市場，所有會員國的出口產品都同等享有最佳優惠，不得排除特定會員國。
[4] 電影產業分為三大區塊，分別是製作、發行和映演。發行主要負責是行銷、爭取電影檔期以及與戲院交涉拆帳比例。
[5] GATS對服務業貿易訂有四個原則，分別是最惠國待遇、國民待遇、透明化、漸近自由化。有別於其他協定，服務貿易談判模式為「要求與承諾」（Request-and-Offer），即若某會員不願就某部門進行談判，其即無義務就該部門與其他會員進行談判。
[6] 由於WTO總協定於西元2001至2006年的杜哈回合（Doha Development Round）談判破局，因此會員國們根據GATT 1994規定，為促進「區域間」 貿易自由化，可自發簽署自由貿易協定（Free Trade Agreement, FTA），在協定會員間促進區域自由貿易。因此，各WTO會員國為簽署區域內的FTA各自展開雙邊或多邊談判。台灣已完成台紐和台星FTA。
[7] 指一個國家通過關稅之外的方法控制對外貿易，達到在一定程度上減少進口的目的。非關稅壁壘比關稅保護作用更強烈、直接，也更隱蔽、具有歧視性。
[8] 加拿大學者Colin Hoskins和 R. Mirus所提出，認為國際市場中某些文化產品不被其他地區群眾認同或理解，導致其價 值的減低，源自於其中過大的文化差異，無法成功吸引其他文化的觀眾所致。
