#riigireform

Ametnike eetikakoodeksite ilu ja valu

2015. a. märtsis võttis ametnikueetika nõukogu vastu uue ametniku eetikakoodeksi, mis asendas 1999. aastal Riigikogu poolt vastuvõetud avaliku teenistuse eetikakoodeksit (toona üks esimesi omalaadseid Kesk- ja Ida-Euroopa riikides). Esmase koodeksi eesmärk oli iseenesest suurepärane: panna kirja demokraatlikule riigile sobiv (kuid tol hetkel Eestis puuduv) arusaam heast valitsemisest ja ametnike rollist ühiskonnas. Eetikakoodeksi sisu oli selgelt võrreldav lääneriikide avalike teenistuste eetikakoodeksitega, kuid ainult väärtuste ja põhimõtete ülevõtmine ei olnud tol hetkel piisav. Oleks tulnud pöörata tähelepanu rakendamisele, kuid sel hetkel jäi protsess poolikuks. Eeldati justkui automaatselt, et kui eetikakoodeks on seaduse lisa, viide sellele on olemas ametivandes ning ka Riigikohus paar aastat hiljem kinnitab, et eetikakoodeksis sätestatu on ametniku ametikohustuste osa, siis on see rakendusmeetmeteks piisav ning et asutused ja ametnikud saavad ise aru, mida peab tegema ja kuidas käituma.

Seega oli olemas probleem, mida lahendati eetikakoodeksi vastuvõtmisega, kuid jäeti määratlemata rakendusmeetmed, vastutaja ja vahendid. Tekkinud rakenduslünga põhjuseid võib näha mitmes kohas: avaliku teenistuse arendamine oli algjärgus, avaliku eetika valdkonnas oli puudus teadlikkusest ja valmisolekust ning tulemuseks oli puudlik planeerimine rakendamise osas. Seega jõutigi olukorda, kus uuringud (vt Rollid ja hoiakud avalikus teenistuses, 2005, 2009, 2013) on aastate jooksul läbivalt näidanud, et ainuüksi teadlikkus koodeksist on suhteliselt madal. Eesti avalikud teenistujad jagunevad endiselt kolme gruppi: umbes kolmandik on koodeksiga väga hästi kursis, kolmandik on pealiskaudselt lugenud, ning kolmandik pole lugenud. Kusjuures viimases grupis on ka need, kes pole kuulnudki koodeksi olemasolust ehk üks seitsmest avalikust teenistujast.

Seega: mida me oleme õppinud seoses avaliku teenistuse eetikaküsimustega viimase 15 aasta jooksul ja mida peame veel tulevikus õppima? Ning veelgi olulisemana: kes on õppinud, kes mitte?

Rakendusmeetmetest

Väärtuspõhised koodeksid (nagu Eesti avaliku teenistuse eetikakoodeks seda oli) eeldavad kaasamist loomisprotsessis ning pidevat tegutsemist peale vastuvõtmist ehk sisuliselt on vaja, et üldsõnalist koodeksit toetataks nõustamise, koolituste, arutelude, juhtumianalüüside, seletuste ja täpsustavate juhendmaterjalidega. Avaliku teenistuse eetikakoodeksi puhul oli koostajate ring minimaalne, laiapõhjalist kaasamist ei toimunud, ainsaks juhendiks oli 1999.a. Juridicas ilmunud artikkel, mis täpsustas mida üks või teine põhimõte üldiselt tähendas.

Eetikakoodeksi vastuvõtjaks ja teema üle arutlejaks oli tollal Riigikogu. Võib ju öelda, et Eesti riigi struktuuri silmas pidades on tegemist selgelt olulisema asutusega kui seda on pragune Ametnikueetika nõukogu, kuid avaliku teenistuse eetika valdkonna raames on tegemist kooslusega, millel ei ole peale eetikakoodeksi arutamist ja vastuvõtmist vähematki vastutust selle rakendamisega seonduvalt. Kuna arutelud toimusid Riigikogus, mitte ametnike hulgas, siis jäi olemata ka kaasamisega kaasnev teadlikkuse tõus ametnikkonnas. Lühidalt: kuigi eetikakoodeks püüdis 1990ndate lõpul täita olulist tühimikku Eesti halduskultuuris, rõhutades iga ametniku rolli heas valitsemises, ei olnud eetikakoodeks justkui kellegi oma, mille tulemusena saamegi rääkida eelmises lõigus mainitud rakenduslüngast ja vähesest teadlikkusest.

Järgnevate aastate jooksul on aegamisi (ühe sammuna avaliku teenistuse personalijuhtimise arendamise protsessist) jõutud nii vastutajate kui rakendusmeetmeteni. Keskne vastutaja määrati 2004: avaliku teenistuse arendamise eest vastutavas üksuses (algul Riigikantseleis, hiljem Rahandusministeeriumis; sealt ka muud tööks vajalikud ressursid) võeti tööle ametnik, kelle ülesannete hulka kuulusid nii uuringud, nõustamine kui koolitamine. Eetikakoolitustega tehti algust 2003.a. sisseelamiskoolitustel, kus käsitleti muuhulgas ametnikueetikat; täismahus eetikakoolitused said alguse 2005, järk-järgult on lisandunud asutusepõhised koolitused. Töötati muuhulgas välja koolitusmaterjalid, mis koosnesid nii näidisjuhtumitest, subtiitritega varustatud välismaistest videotest kui Eesti enda juhtumitest (nt Pealtnägija mitmed saatelõigud). Neile lisandusid korruptsiooni ja huvide konfliktiga tegelevad veebilehed.

Keskse nõustamise kompetents on olnud olemas kümmekond aastat ning nõustamiste maht on järjest suurenenud (hüppeline kasv aastast 2012). Samas on nõustamise põhivastutus ametiasutustel: uuringud näitavad selgelt, et esmaseks nõuandjaks on ametnikule vahetu juht ja kolleegid. Juhtide ja asutuse kompetents nõustajana sõltub paljuski nende endi huvist, teadmistest ja isiklikust eetilisest kompassist. Siingi on märgata positiivseid arenguid: näiteks asutusepõhistes eetikakoolitustes on näha tippjuhtide aktiivset osalust, personalijuhid on järjest teadlikumad ja aktiivsemad.

Teise rakendusmeetmena nõustamise ja avaliku teenistuse üleste seisukohtade kujundamise raames nähti eetikanõukogu loomist. Ideena käidi see välja juba 2003. aastal korruptsioonivastase strateegia aruteludes. Loomise üle arutleti põhjalikumalt 2006 ja 2009: nõukogu ülesannetena nähti nõustamist, seisukohavõtte ja juhendmaterjalide loomist, konsulteeriti erinevate osapooltega, arutleti võimalike liikmete üle ning arutati harjutamise mõttes ka mõningaid juhtumeid. Siis jäi nõukogu loomine õigusliku aluse puudumise taha pidama (puudus volitusnorm, seega oodati uue Avaliku teenistuse seaduse vastuvõtmist), mistõttu see loodi alles 2013. Nüüdseks on eetikanõukogu jõudnud vastu võtta uue ametniku eetikakoodeksi, kinnitada ametnike koolitustegevuse juhendi ning anda hinnanguid konkreetsetele juhtumitele.

Ametnikueetika valdkonda on tugevdanud ka kaks keskse vastutuse välist aspekti, mida 90ndate lõpus märgata ei olnud. Rakendusmeetmeid on toetanud korruptsiooniennetuse alane tegevus ning meedia tähelepanu: selle tulemusel on muutunud mitte ainult ametnike teadlikkus, hoiakud ning käitumine, vaid ka elanike hoiakud ja käitumine. Korruptsiooniuuringute kohaselt on korruptsiooni määratlemine muutunud rangemaks, samas kui kokkupuude korruptsiooniga ning valmidus korruptiivselt käituda on vähenenud. Teisena on muutunud tegutsemisviis: sarnaselt ülejäänud poliitikakujundamisele, on ka eetikaküsimustes muutunud koostöö ja kaasamine tavapäraseks. Seda on märgata nii eetikanõukogu moodustamisel, juhendmaterjalide koostamisel, uuringute tutvustamisel kui ka uue eetikakoodeksi loomisel, testimisel ja tutvustamisel.

Seega kuigi avaliku teenistuse eetikakoodeksi vastuvõtmise järgselt saab rääkida suuremast või väiksemast rakenduslüngast (kuni u. 2005), siis järk-järgult lisandunud vastutaja, ressursid, rakendusmeetmed, tegevused ning muudatused tegutsemisviisis on praeguseks loonud hea baasi keskses korralduses.

Õppetunnid

Alates 2004. aastast rakendusmeetmete väljatöötamisel õpitu sai ka aluseks uue ametniku eetikakoodeksi loomisele. Kuigi kahe koodeksi vahel on mitmeid sarnasusi (väärtuspõhine lähenemine, eesmärgid, mitmed sarnased põhimõtted, suunatus tervele avalikule teenistusele), siis peamised erinevused puudutavad eelkõige koodeksi sisu, vormi ja koostamise protsessi ning rakendamise kavandamist. (Pikemalt neil teemadel: H. Sibul „Ametnikueetika kodust kaasa?“)

Esiteks, eelmise koodeksi sisu oli suures osas keskendunud ühele väärtusele – avalikule huvile; uus koodeks on oma väärtuste skaalalt mitmekülgsem ning tänu olemasolevatele uuringutele peegeldab ka tänase Eesti ametnikkonna arvamusi ja vajadusi.

Teiseks, vormi juures on uudseks nii põhiväärtuste kaudu koodeksi teksti struktureerimine kui ka pikk, näidetele toetuv seletuste osa, mida saab pidevalt täiendada ning mis peaks koodeksi lõppkasutajale ehk ametnikele arusaadavamaks ja kasutatavamaks muutma.

Kolmandaks, kuigi koodeksi mustand töötati välja endiselt väikese grupi e. ametnikueetika nõukogu poolt, siis sellele järgnev laiapõhjaline kaasamine tõi kaasa nii mitmeid täiendusettepanekuid, selgitusi ning ka rakendamisele keskenduva osa.

Neljandaks, kuigi eetikakoodeksi rakendamist toetav raamistik juba toimib (kesksed koolitused, nõustamine), oli kaasamisringist saadud üheks ettepanekuks käsitleda koodeksi selgitavas osas ka rakendusküsimusi (ehk mida iga asutus saaks teha). Seda on tehtud nii üldiste ettepanekute kaudu selgituste viimases osas, kui ka iga väärtuse all selgitatud mitte ainult individuaalse ametniku kohustusi ja valikuvõimalusi, vaid ka asutuse ülesandeid.

Tagasi vaadates võib ju kritiseerida rakenduslünka ning pidada rohkem kui 15-aastast õppimisprotsessi liiga pikaldaseks. Kuid kõik see on siiski kasuks tulnud kompetentsi arendamisele. Mõneti võib tõmmata paralleeli siinsamas blogis Eesti halduspoliitika McDonaldiseerumisest kirjutanud Riin Savi järeldustega, et copy-paste meetodil poliitikate ülevõtmine ei ole parim lahendus ning pigem peaks keskenduma oma edulugudest õppimisele ja kompetentsi süsteemsele edasiarendamisele. Eetikavaldkonnas on see üldiselt õnnestunud: keskne nõustamine, eetikakoolitajate ring, koostöö personalijuhtidega riigiasutuste tasandil, see kõik on tugevdanud teadlikkuse kasvu eelkõige keskse vastutaja tasandil.

Õppetunnid ei ole siiski läbi. Mõneti näib veel valitsevat arvamus, et eetiline olemine on lisakohustus ülesannete pikas nimekirjas, mitte lihtsalt viis, kuidas oma igapäevast tööd teha. Kasutades tsitaati ühe tudengi kodusest tööst, mis analüüsis oma asutuse praktikaid: „Vesteldes mõningate linnavalitsuse juhtidega kuulsin näiteks selliseid väljendeid: „Pole mõtet üle-reguleerida, sest seadustes on kõik kirjas,“ ning „Tule mõistusele! Me ei jõua oma päris töögagi valmis. Kust me selle aja võtaks, et sellise jaburusega tegeleda?“ Ehk: kui palju on need uued teadmised ja kogemused avaldanud mõju teistele asutustele ja tavalistele ametnikele?

Ning siin tekibki probleem. On positiivseid näiteid organisatsioonidest (näiteks PRIA, MTA, vanglateenistus), kus teadlikult tegeletakse ametnike eetika-alaste kompetentside arendamisega läbi koolituste, nõustamiste, arutelude, korruptsiooniriskide analüüside jm. tegevuste. Kuid hoolimata neist näidetest on üldpilt nukker. Eetikajuhtimise süsteemide uuring näitas, et 75% riigi ametiasutustest ei koordineeri süsteemselt eetika tugevdamise ja korruptsiooniennetusega seonduvat tööd, 60% vääritu käitumise juhtumite uurimist ehk lühidalt „kui vaja ja probleem tekib, siis tegeleme“, teadvustamata, et ennetus hoiaks probleeme ära. Reeglina puudub ülevaade asutuse korruptsiooniriskidest, väärkäitumise juhtumitest ja teenistujate arvamusest eetikaprobleemide kohta. Põhiväärtuste, eetikakoodeksite ja muude asutusesiseste reeglite  tutvustamine  piirdub üldjuhul „vaata intranetist ja loe läbi“ tüüpi tegevusega. Kommunikatsioon on puudulik ning puudutab eelkõige juhtkonda, jättes välja organisatsiooni kui terviku teavitamise (kui poolik ja kahtlase väärtusega info kohvilauas välja arvata). Kui kesksel tasandil on vastutaja välja kujunenud, siis organisatsiooni tasandil vastutust reeglina ei tajuta.

Kuna see uuring puudutas ainult riigi ametiasutusi ning jättis kõrvale kohalikud omavalitsused, siis on viimaste kohta raskem järeldusi teha. Kuid arvestades Riigikontrolli auditeid ning Korruptsioonivaba Eesti uuringut, on olukord võrreldes riigiasutustega pigem halvem kui parem. Neist esimene järeldab lühidalt „Riigikontroll leiab, et korruptsiooni ennetamiseks kehtestatud kohustuste täitmine on jäänud omavalitsusjuhtide prioriteetides tagaplaanile ning selle tagajärjeks on korduvad korruptsioonivastase seaduse rikkumised.“ Teine aga, et Eesti (reeglina väikeseid) kohalikke omavalitsusi iseloomustab vähene suutlikkus antud valdkonnas, mille tõttu pigem toetutakse kollektiivsele kontrollile, individuaalsele südametunnistusele ja vastutusele ning sisseharjunud tavadele. Suur mõju on ka vallavanemal, kelle roll nii eeskujuna kui kontrollijana on väikestes asutustes ja üksustes äärmiselt suur. Seega on kohaliku omavalitsuse tasandil raske rääkida ühtsest süsteemist või eetika tugevdamise ja korruptsiooniennetuse koordineerimisest.

Millised on siis Eesti avaliku eetika õppetunnid? 

Praeguseks on juba harjutud, et ametnikueetika- ja korruptsiooniküsimustele pööratakse tähelepanu, põhireeglid on üldjoontes teada. Ametnikkond on nõus, et avalikus teenistuses töötamine nõuab kindlaid väärtushoiakuid ning nende väärtuste „edetabel“ on viimased kümmekond aastat suhteliselt sarnane olnud (ausus, seaduslikkus, kompetentsus, usaldusväärsus kui kõige olulisemad neist). Avaliku teenistuse arendamise kesksel tasandil mõistetakse, et selleks, et ametnikud jääksid eetiliseks, on vaja reeglid üheskoos kirja panna, neid tutvustada, vajadusel konkreetsete juhtumite ja suuremate teemade puhul nõuandeid ja soovitusi jagada ning toetada nii suuri kui väikeseid asutusi teadlikkuse ja suutlikkuse arendamisel. Teada on valdkonna arengu eest vastutav üksus.

Seejuures on juba praegu näha järgmiseid vastust vajavaid küsimusi.

Esiteks, kas eetikakoodeksi rakendusega seonduvalt on ikka vaja eristada ametnikke ja töötajaid nagu avaliku teenistuse seadus seda teeb (vt siin ka Külli Sarapuu varasemat postitust ametnike defineerimisest ja arvust)? Neist esimestele kehtivad ametnikueetika nõuded, teistele mitte. Avalikkuse jaoks ei ole aga vahet, kas tegemist on ametniku või töötajaga (või isegi poliitikuga): kõik riigitüürimisega tegelevad inimesed on justkui ühes pajas koos ning peaksid vastutustundlikult ja eetiliselt käituma. Tavakodaniku jaoks ei ole oluline, kas eksib ametnik või töötaja: negatiivne hinnang laieneb ikka tervele asutusele ning kaudselt ka avalikule teenistusele ja riigile tervikuna. Seetõttu on eetikakoodeksi rakendamist käsitlevates selgitustes soovitatud koodeksit asutuse sisekorra eeskirjade kaudu ka töötajatele laiendada. Samuti on eetikanõukogu arutlusele võtnud ka riigi- ja KOV asutuste töötajate võimalikke rikkumisi. Siiski seab avaliku teenistuse seadus piirid –tegemist on ainult ametnikele suunatud koodeksiga.

Teiseks, kuidas eristada lubatava ja lubamatu piiri kehtestamisel selgemalt ametniku era- ja avalikke rolle? Kuigi juba aastaid on olnud mitmetes asutustes praktikaks, et teatud eraelulised eksimused toovad kaasa vastutuse ka ametnikuna (nt. joobes juhtimisega vahelejäänud liikluspolitseiniku ametist vabastamine või hiljutistest juhtumitest näiteks poevargusega vahele jäänud kultuuriministeeriumi asekantsler ning alkoholijoobes politseile vastu hakanud vangla asedirektor esitasid mõlemad lahkumisavaldused), seisab ees sama küsimus seoses sotsiaalmeediaga. Kas näiteks Toomas Mattsoni või Iivi Anna Masso väljaütlemised oma sotsiaalmeedia kanalitel on ainult eraeluline küsimus, mis ei mõjuta nende tööandja usaldusväärsust?

Kolmanda ja kõige olulisemana: kuidas teadvustada asutuste tasandil, et vastutus eetikakoodeksi rakendamise, nõustamise ja teadlikkuse eest (ehk lühidalt avaliku teenistuse eetilisuse eest) ei ole ainult Rahandusministeeriumi või ametnikueetika nõukogu ülesanne? Avaliku teenistuse eetika on olnud justkui üks näide nn. silotornide probleemist: igaüks tegeleb ainult oma valdkonnaga ja vastutab selle eest ise, teiste sekkumiseta. Kuigi koostöö ja kaasamine eetikaküsimustes on aastatega pidevalt suurenenud ning huvi teema vastu on seoses uue eetikakoodeksi vastuvõtmisega kasvanud, siis nende säilitamiseks on vaja nii keskse töö jätkamist (nt läbi koolituste, juhendmaterjalide ning juhtumianalüüside) kui ka asutuste vastutuse suurenemist. Loodetavaks lõpptulemuseks on teadmine ja tunnetus, et eetikakoodeks ei kuulu eetikanõukogule, vaid tervele Eesti avalikule teenistusele, igale üksikule avalikule teenistujale. Seega on vastutuse võtmiseks kord asutuste käes.

Mis on riigireform ja kas see on poliitiliselt võimalik?

Riigireformi debatt keskendub kahele olulisele riigivalitsemise tasandile: poliitiline juhtimine (Riigikogu liikmete arv, erakondade rahastamine, huvigruppide kaasamine otsusetegemisse, avaliku sektori politiseeritus erinevate nõukogude jms näol) ning avaliku halduse korraldusele (ametnike ja kohalike omavalitsuste arv, asutuste dubleerivad ülesanded jms). Siin avaldub ka riigireformi debati suur lõhe.

Poliitilise juhtimise osas on erinevates debattides suhteliselt konkreetsed ideed – vähendada Riigikogu suurust 30 saadiku võrra, panna riigiettevõtteid valitsema mittepoliitilised spetsialistid – mille taga võime näha sisulisi põhjendusi/eesmärke a la muudatused Riigikogu ja poliitiliste otsuste professionaalsuse ja kvaliteedi suurendamiseks, seda tulenevalt nii enesekriitikast kui konkurentide kritiseerimisest.

Avaliku halduse korralduse küsimustes on lahendused palju hägusamad ja tihti seotud mitte sisuliste argumentide vaid pigem üldiste väliste sümbolitega a la ametnike arvu vähendamise sidumine elanike arvu vähenemisega, lähtumine arusaamast, et avalikus sektoris ollakse de facto alati ebaefektiivsed ja erasektori eeskuju järgides saab alati paremaks muutuda. Mart Laari riigireformi idee pakub siinkohal kõige konkreetsemana välja, et ministeeriumite arvu peaks vähendama kahe või nelja ministeeriumi võrra, kuid ei ütle siiski otse välja milliseid ministeeriumi peaks siis kaotama/liitma.

Ajaloohuvilistele, näiteks IRL ühe eellase Res Publica poliitilisele areenile tuleku ‘maimanifesti’ (1998) – Eesti idee: vähene ja tegus riik – pani ette vähendada riigi halduskulusid liites omavahel esiteks kultuuri- ja haridusministeeriumid ning teiseks tollane teede- ja sideministeerium ja majandusministeerium (ehk tänaseks üheks saanud majandus- ja kommunikatsiooniministeerium) ning põllumajandusministeerium. Eks ka tänased ministeeriumite liitmise ideed ei keerle kaugemal tolleaegsest loogikast – liitmine vähendab halduskulusid (kuigi viimaseid on vahepealsel ajal püütud juba vähendada ka ühtsete tugiteenuste keskuste, uue haldusjuhtimise jms ideede kaudu) – ega juba mainitud liidetavate kandidaatidest.

Ometi ei taha/julge ükski debati vedaja (eriti poliitikute seas) nendes küsimustes väga selgeid seisukohti sõnastada: mida liita, kust kärpida, kus on tehtud valesti, kus saab paremini? Kui riigireformi debatis lihtsalt öelda, et iga pool saab natukene paremini või vähemaga rohkem, siis on tänastel võimuerakondadel isegi osaliselt õigus: riigireformi eraldi tegevusena ei saa lubada ja teha, sest riik ja avalik haldus oma igapäevases töös ongi sisuliselt pidev riigireformimine.

Selleks, et väita, et kuskil konkreetses kohas saab avaliku haldust pidada üleval odavamalt ja ühiskonna probleeme lahendada või avalikke teenuseid pakkuda kiiremini, kvaliteetsemalt või paremini, ei piisa lihtsalt üldisest halduskulude ja efektiivsuse retoorikast. Vaja on ka konkreetse poliitikavaldkonna või riigi ülesande sisulist mõistmist ja hindamist. Näiteks sisuline arutelu teemal kas Eesti tippspordi langeva edukuse taga on selle vähene rahastamine või hoopis halb korraldus, sest tippspordi arendamine ja toetamine sobib paremini haridus- ja teadusministeeriumi või kaitseministeeriumi mõttemalli ja poliitikakujundamise tavadesse (mh treenerikoolituse, sportlaste treenimistingimuste jms korraldus) kui kultuuriministeeriumi? Selliseid debatte – ka palju tundlikemas küsimustes nt perevägivalla, hariduse kvaliteedi, majanduse konkurentsivõime jms küsimustes – peavad  Eesti pigem valdkonnaentusiastid ja eksperdid väljaspool valimisdebatte. Ometi oleks sellised sisulised arutelud avaliku halduse ümberkorralduste ja riigireformi detailsete lubaduste/valikute eelduseks.

Poliitilise debati loogika valimistsüklis tähendab aga, et sisulistes küsimustes tuleb võistelda ‘suuremate lubaduste’ ja mitte ‘sisuliste arutelude ja/või väiksemate kulutuste’ reeglite alusel. Riigireformi saavad sisustada ja suunata valimisprogrammides mitte riigivalitsemise peatükid, vaid kõik muud valdkondlikud peatükid, mis küll täna lubavad teha veel rohkem ning veel paremini ehk igale kodanikule sobival viisil. 

Kas riigireform oleks valimiste järgselt võimalik?

Oletame, et riigireformist mingil kujul ning hõlmates poliitilise juhtimise küsimuste kõrval ka avaliku halduse korraldust saab siiski valimiste järel koalitsioonilepingu oluline sisuline osa. Kas on realistlik, et järgmise nelja aasta jooksul ka mingil moel edukas riigireform saab toimima?

Nagu mainitud, Res Publica tuli kunagi poliitilisele areenile ja ka võimule sisuliselt riigireformi küll teises sõnastuses lubades. Presidendi juures tegutseva Eesti Koostöö Kogu riigipidamise kava analüüs viitab, et mõned tolle ajastu ‘uue haldusjuhtimise’ ideed (tulemusjuhtimine jne), mida ka teised koalitsioonipartnerid toetasid, ei ole Eestis väga edukaks osutunud (neid on kohati isegi üleidealiseeritud). Võiksime seega öelda, et üldsõnaline riigireform avaliku halduse üldise efektiivsuse suurendamise tähenduses on juba proovitud ning korra läbikukkunud plaan. Sama kogemus on sisuliselt olnud (juba mitu korda) ka üldsõnalise kohalike omavalituste reformi idee/lubadusega.

Samas on Eesti avalikus sektoris edulugusid, mida ka riigipidamise reformide debattides (nt Presidendi Kärajatel) on juba esile toodud. Nende edulugude taga on olnud üks selge reegel: kus viga näed laita, seal hansapankur või Marek Helm aitab! Ehk riigireformi debati keskmesse sattuvate edulugude taga on väga üksikute (erasektorile kõige sarnasemate) ennekõike teenusekesksete organisatsioonide (maanteeamet, maksu- ja tolliamet jms) ennekõike e-riigi tehnoloogilistel võimalustel põhinevad edulood, mida on toetanud nende ülesannete suhteline lihtsus, mõõdetavus ja selgus. Juhilubade mugavat, odavat ja kiiret väljaandmist on võrreldamatult lihtsam korraldada kui narkomaania piiramist või koduvägivalla ennetamist.

Teisisõnu, sarnaselt erasektori organisatsioonide erinevustele ja mitmekesisusele (me ei eelda, et tööstusettevõtet ja idufirmat juhitakse ja hinnatakse samade põhimõtete alusel) on ka avalikus sektoris erinevat tüüpi – ülesannete, võime, rahastamise, tegevuste mõõdetavuse osas – organisatsioone. Riigil lihtsalt on väga lai hulk funktsioone, mida täidavad väga erinevad organisatsioonid. Kõiki neid ühte moodi ebaefektiivseteks liigitada ning lubada neid ühe reegli/põhimõtte järgi efektiivsemaks muuta (nt ametnikke/eelarvet vähendada kindel protsent aastas igas organisatsioonis või valitsemisalas) ei ole kõige nutikam lähenemine ning kõlab pigem nagu arengumaalik mõtlemine (nt Malaisias piirati kunagi riigiaparaadi suurust ‘pindala reegliga’ ehk ministeerium pidi uute inimeste ja ülesannete võtmisel mahtuma samadele kontoripindadele). Nutikam mõtlemine eeldab jällegi sisusse süvenemist ning otsustamist kas on valdkondki, kus riiki pole enam vaja, kus on vaja vähem riiki, kus on vaja rohkem riiki? 

Riigireformi vajalikkuse keskne retoorika – elanikkonna vähenemine eeldab riigi vähenemist – ei anna kahjuks selliseks mõtlemiseks piisavat konkreetset suunist. Paradoks on pigem selles, et elanikkonna vähenemine ja e-riigi tehnoloogiate areng küll võimaldab paljudes teenusvaldkondades kulude kokkuhoidu ja riigi kokkutõmbamist, kuid samamoodi eeldab see mõningates valdkondades täna suuremaid investeeringuid, et tuleviku vajadusi paremini katta (nt haiglavõrgu ja kiirabiteenuse aga ka siseturvalisuse arendamine tervikuna, smart grid'i ehk nutika võrgu arendamine energeetikas jne). 

Demokraatlike riikide haldusjuhtimise reformide üks keskne rahvusvaheline kogemus on see, et igasugused makrotrendid (majandustsüklid, elanikkonna vananemine/vähenemine) võivad anda küll tõuke või tõstatada vajaduse muutusteks, kuid ei anna meile konkreetseid ja ‘õigeid’ suuniseid muutusteks. Siin tuleb mängu poliitiliste otsustajate ja ühiskondade terviklik maailmavaade ning kuidas erinevad ‘ekspertiisid’ mingiks poliitiliseks valikuks kokku sulanduvad (elanikkonna vähenemise puhul saab kas vähendada riigi rolli ühiskonnas, lasta sellel suureneda ja leppida sellega, või hoopis suurendada elanikkonda nt läbi immigratsiooni).

Eesti poliitiline/ühiskondlik debatt teeb siin riigireformi edukuse seisukohalt tihti olulise taktikalise vea. Selmet, et püüda minna riigipidamise üldistelt küsimustelt riigi ülesannete ja riigi rolli detailsele lahti mõtestamisele liigutakse pigem lihtsama ja ideoloogiliselt kergemini ‘turustatava’ avaliku sektori üldise kritiseerimise suunas (avaliku sektoris on palju laisku kohvijoojaid).

Selle tagajärjeks on see, et poliitikud, ettevõtjad  ja valijad võivad selle kriitika taha koguneda, kuid koalitsioonilepingu järgne riigireformi elluviimise ülesanne jääb ikkagi nende kriitika alla langenud ametnike kanda, mis võib vähendada mis iganes kujul riigireformi rakendumise edukust. Ka edukas muutuste juht Marek Helm või hansapankur suudab korraga juhtida ühte asutust või heal juhul valitsemisala, kuid ka neil on juba ette negatiivselt meelestatud inimesi ja organisatsioone väga keeruline edukalt muuta.

  Nutikamad küsimused valimisdebatti

Kokkuvõtvalt, et riigireformist saaks asja, vajab see mõnevõrra sisukamat ja konkreetsemat raamistikku ja loogikat.

Üldistest ühiskonna demograafilistest trendidest selgemat raamistikku võiks pakkuda ka mõtteharjutus: millist Eestit me peaksime üleval kui meil ei oleks eurotoetusi ja muud välisabi? Eeldades, et eurorahad on ajutine ja lähiajal kaduv nähtus, võiksime ka tõdeda, et tänane Eesti riik oma sellisel kujul, vormis ja prioriteetidega on ajutine ja tulevikus nii või naa kokkutõmbev ja muutuv nähtus.

Seega mõtteharjutuse sisulised küsimused oleks: mida teeksid (kas üldse?) siis need ametnikud, kes täna planeerivad, korraldavad ja kontrollivad eurorahade kasutamist?; milline roll (kas üldse?) oleks peamiselt või olulisel määral eurorahadega ‘toimetavatel’ asutustel (EAS, mitmed muud sihtasutused, ülikoolid jne)?; kust me leiaksime siis raha – eeldusel, et me maksudega ei mängi – valdkondadesse, mis täna on kõige enam sõltuvuses eurorahadest ning millistest avalikest teenustest ja riigi ülesannetest me oleksime nõus loobuma?

Lubadus bürokraatiat kärpida on kahtlemata atraktiivne ja meeldib ka paljudele valijatele. Samuti on väikeses riigis avaliku sektori tööhõivel majanduses kaalukas roll ning vananev ja vähenev tööjõud seab riigi keeruliste valikute ette. Paraku ei lähe ametnike arvu kokkutõmbamise lubadused enamasti hüüdlausetest kaugemale ning selgusetuks jääb keda ja kuidas siis täpsemalt koondama hakatakse. Analüütiline baas avaliku sektori tööhõive üle arutlemiseks on samas parem kui kunagi varem. Kui veel mõned aastad tagasi ei olnud riigil süsteemset ülevaadet sellest, kui palju inimesi tema erinevates valdkondades ja organisatsioonides töötab, siis tänaseks on võimalik kerge vaevaga üles leida nii töötajate arvud kogu avaliku sektori lõikes kui ka nende dünaamika. Selle eest tuleb tunnustada viimastel aastatel Rahandusministeeriumi riigihalduse arendamist eestvedanud inimesi ning Eesti Koostöö Kogu. Koondatud info aitab meil (ja loodetavasti ka poliitikutel) analüüsida, mida töötajate arvu vähendamine praktikas tähendama peaks.

Kuskohast siis personali kärpida plaanitakse? Maris Lauri keskendus oma ettekandes ‘valitsussektorile’ ja ‘avalikule teenistusele’. Kuigi avalikus diskussioonis kipuvad ametnik, avalik teenistuja, avaliku sektori töötaja ja riigipalgaline esinema sünonüümidena, on tegelikult iga mõiste erineva sisuga ning hõlmab erinevat arvu inimesi. Avalik sektor on kõige laiem (137 900 inimest), valitsussektor mõnevõrra kitsam (117 200), avalik teenistus omakorda katab ainult väikese osa avaliku sektori töötajaskonnast (29 950) ning ametniku mõiste on kõige kitsam (21 495).* Miks see oluline on? Sest kõik need inimesed ei ole sugugi 'riigipalgalised' ning valitsuse võimalused töötajate arvu reguleerida erinevad avaliku sektori kui terviku lõikes väga suurel määral. Väljapoole valitsussektorit jääv muu avalik sektor (peamiselt suured riigi äriühingud) toimib sisuliselt samadel alustel kui erasektor ning sellepärast keskendub ka riiki puudutav statistika enamasti valitsussektorile. Valitsussektor koosneb keskvalitsusest (55 300 inimest), kohalikust omavalitsusest (61 200) ja sotsiaalkindlustusfondidest (Haigekassa ja Töötukassa; 700).* Keskvalitsus katab nii riigi ametiasutusi, hallatavaid riigiasutusi, sihtasutusi, avalik-õiguslikke institutsioone kui ka osasid äriühinguid ehk siis väga erineva õigusliku vormi ja juhtimisstruktuuriga organisatsioone. Paljudele neist on antud oluline isekorraldamise õigus. Sama kehtib kohaliku omavalitsuse puhul. Lisaks annab Põhiseadus kohalikele omavalitsustele iseseisvuse oma asjade korraldamisel.

Seega, riigi struktuuri ja juhtimissüsteeme arvesse võttes saab teha järgmised tähelepanekud:

Kõige ‘kergemaks saagiks’ töötajate arvu vähendamisel on nii poliitikute kui avalikkuse jaoks riigi ametiasutused ehk eelkõige ministeeriumid ja neile alluvad valitsusasutused (ametid, inspektsioonid jt.). Poliitikute jaoks on nad vahetus käeulatuses ja avalikkus ei saa sageli nende funktsioonidest aru. Ministeeriumi-ametnikud kellelegi personaalselt avalikke teenuseid ei paku ja valdkondliku poliitika kujundamise protsessi ei ole tavalisel kodanikul lihtne mõista. Lisaks moodustavad ametiasutused kõige nähtavama osa riigi struktuurist, mis on meedia kõrgendatud tähelepanu all ja seega ka kerge sihtmärk. Nii kipuvad kärpekäärid esimesena just riigi ametiasustuste kallale minema. Sedasi juhtus majanduskriisi ajal ja sama trend on jätkunud ka hiljem. Samas on paljude ametiasutuste ressurss praeguseks kärbitud taluvuse piirile või alla selle. Neist julgeolekuasutuste võimetus tulla toime endale pandud funktsioonidega on viimasel nädalal ka meedia tähelepanu all olnud. Eelnev ei  tähenda, et ametiasutustes poleks targema töökorraldusega enam midagi peale hakata. Pigem peaks see teadmine suunama meid kriitilise pilguga vaatama seda, kuidas juhitakse riiki tervikuna ja mis toimub mujal avalikus sektoris. 

Ülejäänud keskvalitsus on valitsusest mõnevõrra distantseeritum ühel või teisel moel ja valitsuse juhtimissignaalid sinna otse ei ulatu – kas keerulisema juhtimisstruktuuri (nõukogude roll) või seadusega antud autonoomia tõttu. Ka Maris Lauri märkis Riigikogu ees, et riik ei ole suutnud kontrollida just keskvalitsusest nö kaugemal asuvate organisatsioonide paisumist. Lisaks on nende hulgas organisatsioone, kes teenivad ka ise tulu analoogselt erasektorile ja ei saa kogu oma palgaraha riigieelarvest. Mõnel juhul võib neil olla ka oluline roll välisraha Eesti majandusse toomisel nagu on näiteks ülikoolide puhul. Väljastpoolt avalikku sektorit teenitud tulu vaadates, oli see 2012. aastal ülikoolide puhul umbes veerand tuludest; haiglatel keskmiselt kümnendik ja mõnedel edukamatel muuseumidel koguni üle 60%.** See tähendab, et paljude keskvalitsuse töötajate puhul ei saa ilma reservatsioonideta kasutada ‘riigipalgalise’ mõistet ning see omakorda piirab ka nende arvu vähendamise võimalusi.

Keskvalitsuse organisatsioonidest tõi Maris Lauri Riigikogu ees peetud ettekandes eraldi välja riigi sihtasutused ning avalik-õiguslikud institutsioonid, kus töötajate arv on 2013. aastal kasvanud (11% ja 5% vastavalt*). Ühelt poolt juhib sihtasutusi puudutav statistika tähelepanu riigi piiratud võimele süstemaatiliselt juhtida oma osalusi eraõiguslikes juriidilistes isikutes. Teiselt poolt tuleb välja tuua see, et nii sihtasutuste kui ka näiteks ülikoolide puhul mängib töötajate arvu puhul olulist rolli seos Euroopa Liidu (EL) struktuurifondide ellu rakendamisega. Toetuste ära kasutamine nõuab mitmel tasandil arvestatavat bürokraatiat. Kui suuremate ülikoolide eelarvetest on viimastel aastatel umbes ühe kolmandiku moodustanud ELi abi, siis see tähendab hulka inimesi, kelle tööks on raha planeerimine, jagamine, kulutamine, aruandlus ja kontrollimine. Sellist tüüpi bürokraatia elutsükkel on aga seotud rahastamisallikaga ja koos allika kokkukuivamisega (mis meid pikemas perspektiivis vältimatult ees ootab), kahaneb ka administreerijate hulk. Seega on suure töötajate arvu puhul osaliselt tegemist nö iselahenduva probleemiga. Hoopis keerulisem struktuuritoetustega seonduv küsimus on see, kuidas eristada neid funktsioone, mille puhul 'loomulik lõpp' on loomulik ning neid, mida tegelikult on riigile vaja, aga mida on siiani finantseeritud ELi rahast (näiteks valdavat osa avaliku teenistuse arendamisest).  

Siit jõuamegi kõige olulisema tähelepanekuni, milleks on see, et valitsussektori töötajate arvu vähendamine eeldab enamusel juhtudel sisulist valdkondlikku reformi – valitsussektorisse kuuluvad nii õpetajad kui arstid ja rohkem kui pool valitsussektoris hõivatud inimestest töötavad kohalike omavalitsuste heaks. Kui tahta tegelikult riiki reformida ja efektiivsemaks muuta, siis ei tule rääkida mitte inimeste arvust, vaid sellest kuidas riik korraldab haridussüsteemi, sotsiaalvaldkonda ja arstiabi või plaanib edasi minna haldusreformiga. Töötajate arvu kärpimine tähendab enamasti ka valdkonna sisulist ümberkorraldamist ja võib juhtuda, et kodanik, kes täna nõuab bürokraatia vähendamist on homme pettunud, sest kodukoha kool suletakse või tuleb vajaliku avaliku teenuse saamiseks sõita kaugemasse keskusesse. On selge, et ilma poliitikavaldkondade sisulistesse ümberkorraldustesse minemata on väga raske tekitada olukorda, kus valitsussektoris hõivatute arv tõesti väheneb koos tööealise elanikkonna vähenemisega. Seega on vaja igalt poliitikult, kes lubab 'ametnike' arvu kärpida, küsida kuidas ta seda täpselt teeb, millistes avaliku sektori osades peaks tööhõive vähenema ning kuidas see mõjutab avalike teenuste kvaliteeti ja kättesaadavust.

Viimaseks, hõivatute arvu vähendamine ei saa olla riigi personalipoliitika keskseks teemaks. Maris Lauri esinemise näol Riigikogu ees oli tegu tähelepanu vääriva sündmusega, kus esimest korda andis vastutav minister parlamendile korralise ülevaate riigi personalipoliitikaga seonduvatest küsimustest ja statistikast. Teemad, mis riiki kui tööandjat puudutavad on palju keerulisemad kui ainult töötajate arv ning mõnes valdkonnas võib ka juhtuda, et valitsus peab hea elu- ja majanduskeskkonna loomiseks inimesi hoopis juurde võtma. Näiteks on riik lubanud seoses töövõimereformiga, et avalik sektor võtab lähiaastatel tööle 1000 osalise töövõimega inimest (tegelikud hoovad selle lubaduse täitmist tagada küll puuduvad). Samuti seisab 2018. aastal ees Eesti ELi nõukogu eesistumine, mis tõenäoliselt nõuab lisapersonali kaasamist isegi siis kui eesmärgiks on võetud olemasoleva avaliku teenistuse kompetentsi ja võimekuse maksimaalne ära kasutamine (näiteks Sloveenia võttis eesistumise kohustuste täitmiseks tööle 300 lisaametnikku ning 245 tudengit***). Lähiaastate oluliseks küsimuseks saab see, kuivõrd on keskvalitsus võimeline ressurssi targalt ühest valdkonnast teise ümber paigutama. See nõuab nii olulist keskset analüüsivõimekust kui ka valmisolekut muuta Eesti haldussüsteemi senist toimimisloogikat. 

Kokkuvõtteks, kui palju me ka ei soovi riiki õhemaks muuta, on kusagil sellele piirid ning koos inimeste arvu vähenemisega väheneb reaalselt ka avalike organisatsioonide võimekus täita neile pandud funktsioone. See on eriti terav probleem väikeriigis, mis peab pakkuma avalikke teenuseid ja täitma oma kodanike ootusi suurtega võrreldaval määral. Kui väikeriik seda ei tee, on globaalses ja avatud maailmas inimestel võimalik hääletada jalgadega. See tähendab, et riiki tuleb reformida väga targalt, mitte lihtsaid loosungeid lehvitades. ‘Ametnike’ arvuga tegeledes ei saa unustada sama võrrandi teist poolt – seda kuidas tagada, et tööealine elanikkond ei kahaneks nii kiiresti ning et riigis oleks piisavalt töökäsi. See on palju keerulisem rehkendus, mis muuhulgas nõuab tarkade ja motiveeritud avaliku sektori töötajate olemasolu.

  * Rahandusministeerium. 2014. Avaliku teenistuse 2013. Aasta aruanne: http://www.fin.ee/avalik-teenistus

** Eesti Koostöö Kogu. 2014. Avaliku sektori ressursikasutuse analüüs riigi saldoandmike põhjal aastatel 2006-2012: http://www.kogu.ee/ressursikasutuse-analuus/