#societal challenges

Miks üldse Euroopa Liidus innovatsioonipoliitikat tehakse?

Innovatsioonipoliitikat saab lihtsustatult analüüsida läbi kahe fookuse: mida poliitikaga teha tahetakse (mis on sekkumisloogika) ning kuidas seda poliitikat ellu tahetakse viia (milliseid institutsioone, organisatsioone ja konkreetseid sekkumise viise ja kuidas kasutatakse). Lihtsustatult võib öelda, et erinevad innovatsioonipoliitikad (sekkumisloogikad) vajavad ka erinevaid innovatsioonibürokraatiad (elluviimise viise). Samas on üsna tavaline üle kogu maailma, et arutatakse erinevate innovatsioonipoliitika sekkumisloogikate üle (otse vs kaudselt sekkuv; horisontaalne vs sektoraalne jne), kuid innovatsioonibürokraatia võimalikele erinevatele variatsioonidele pööratakse palju vähem tähelepanu ning püütakse ikka leida globaalseid parimaid praktikaid või mõelda innovatsioonibürokraatiast ühe ettevõtte juhtimise vaatepunktist (vt pikemat arutelu siin).

Eeldades, et Eesti innovatsioonipoliitika on täna suuresti ELi nägu, siis võime selle olemasolu ja vormi seletamiseks välja tuua kolm erinevat põhjendust (sekkumisloogikat).

Esiteks, kui Eesti majanduspoliitiline debatt toimib ennekõike “turutõrgete” raamistikus (kus riigil on suhteliselt piiratud roll ennekõike mõjutada üldist majanduskeskkonda ehk ettevõtete üldist motivatsiooni tegeleda innovatsiooniga), siis EL-i innovatsioonibürokraatia mõistab riigi rolli majanduses ja ühiskonnas palju laiemalt. Lisaks turutõrgetele keskendub ELi innovatsioonipoliitika ka nö “süsteemitõrgetele”, ennekõike igasuguse ettevõtete omavahelise ja ettevõtete ning ülikoolide koostöö soodustamise tähenduses. Tänu EL-i mõjule on turutõrgete-põhise mõtlemise kõrval ka Eesti innovatsioonipoliitika üheks formaalseks eesmärgiks igasuguse koostöö ja võrgustumise soodustamine , kuid turutõrgete retoorikast kantuna teeme seda suhteliselt piiratud raamistikus (parendame üldist koostöö keskkonda ja üritame mõjutada teadlaste ja ettevõtete motivatsiooni, aga ei ole väga proaktiivsed), mis loob ka üsna suure lubaduste/ootuste ja saavutuste lõhe (vt ka TIPS analüüsi).

Teiseks, hiljutise majanduskriisi tingimustes on ELis jõutud arusaamiseni, et senine innovatsioonipoliitika ei toimi Euroopas piisavalt mõjusalt (vt ka laiemat analüüsi) ning Euroopa ei jõua Ameerikale järele ja Euroopa sees on regioonide vahel suured ja visalt kaduvad arengulõhed, mistõttu peab senist innovatsioonipoliitikat ja sekkumisloogikat tugevalt üle vaatama ning vajadusel muutma või laiendama.

Kolmandaks, Euroopa 2020 strateegia ja finantsraamistik ütlevad ka selgelt välja, et “turg” (ettevõtjate motivatsioon tegeleda innovatsiooniga ja nende spetsialiseerumised) ei paku iseseisvalt ja isegi riigi üldise toe abil piisavalt kiireid lahendusi ühiskonna ees seisvatele suurtele väljakutsetele nagu nt rahvastiku vananemine, keskkonnasõbraliku ja jätkusuutliku energeetikasüsteemi arendamine jms.

Teisisõnu on ELi innovatsioonipoliitika täna üsna mitmete osaliselt vastandlike loogikate tõugata-tõmmata: näeme klassikalisi tõrgete-põhiseid sekkumisi, kuid ka paljude jaoks uusi ja loodetavasti kiiresti mööduvaid innovatsioonipoliitika moeröögatusi nagu “nutikas spetsialiseerumine” regionaalses ettevõtlus- ja innovatsioonipoliitikas ning “ühiskondlike väljakutsete” (societal challenges) või lihtsustatult väärtuspõhine teadus- ja arendustegevuse poliitika. Ka Eesti innovatsioonistrateegia Teadmistepõhine Eesti 2014-2020 kannab endas formaalselt kõiki neid märksõnu ja ideid.

Samas on ka loogiline, et turutõrgete põhises majanduspoliitilise mõtlemise raamistikus ongi innovatsioonibürokraatial oma selliseid segaseid rolle raske nii endale kui teistele lahti seletada. Ning kriitikutel on lihtne kritiseerida.

Omamoodi paradoks on aga see, et see kriitika põhineb pea alati küll viidetel “majandusteadustele” ja mingitele üldistele seaduspäradele, kuid samas on majandusteaduste seletused – turutõrgetest süsteemitõrgete ja ka “väärtuspõhiste” poliitikateni – pea alati tagantjärgi targutamine: erinevad innovatsioonipoliitika sekkumised on pea alati eksisteerinud reaalses elus enne kui nende majandusteaduslikud põhjendused on formaliseeritud. Teisisõnu, majandusteaduste erinevad koolkonnad pakuvad välja erinevaid põhjendusi sellele, miks poliitikud, teadlased, ettevõtjad on läbi ajaloo erinevates riikides jõudnud ühel hetkel selleni, et riik püüab läbi oma innovatsioonibürokraatia teha midagi innovatsiooni soodustamiseks – olgu selleks siis baashariduse pakkumine, toetused ettevõtetele teadus- ja arendustegevuse läbiviimiseks, riigihangete kaudu uute tehnoloogiate “tellimine”, ise rakendusuuringutega tegelemine vms. Ei ole olemas ideaalset innovatsioonipoliitikat, vaid on iga riigi, ajastu või tehnoloogia kontekstis väljakasvavad rollijaotused teaduse, avaliku ja erasektori vahel, mis vahel ja kuskil tulevad paremini välja kui mujal. Ning innovatsioonibürokraatia peaks ideaalis võimalikult hästi toetama seda rollijaotust (vt pikemalt siin). Innovatsioonipoliitika ja innovatsioonibürokraatia reformimine peakski algama algsest sümptomite tuvastamisest ja probleemide algete diagnoosist (sekkumisloogikate sobilikkuse ning ka innovatsioonibürokraatia korralduse ja sekkumisloogikate kokkulangevuse analüüs) selmet geneeriliste antibiootikumidega nohu ravida.

Sadade miljardite Eurodega eksperimenteerimine

Tänane EL-i innovatsioonipoliitika ongi laias laastus loobunud universaalse ja kõikjal toimiva innovatsioonipoliitika otsimisest ning liikunud üha rohkem “eksperimenteeriva” innovatsioonipoliitika suunas.

Horisont 2020 ühiskondlike väljakutsete alaprogrammides ei rahastata täna enam sisuliselt klassikalist teadust, vaid ülikoolide ja ettevõtete koostööl põhinevat ja arendustegevust, eksperimenteerimist ja piloteerimist erinevate tehnoloogiate, ärimudelite, muude organisatsiooniliste lahendustega eesmärgiga kiirendada etteantud probleemidele jätkusuutlike (nii ühiskondlikult kui majanduslikult) lahenduste leidmist. Samal ajal üritatakse läbi nutika spetsialiseerumise kontseptsiooni  kiirendada ja laiendada erinevates regioonides olemasolevate tehnoloogiate ja teadmiste ärakasutamist ja mitmekesisemat rakendamist konkurentsivõime tõstmiseks.

Need EL innovatsioonipoliitika lähenemised kannavad endas ühelt poolt ennekõike Hayek’ist inspireeritud arusaama, et ühiskondlikud protsessid on liiga keerulised, et üksikud indiviidid (olgu selleks siis teadlased, innovatsioonibürokraadid või kõigi eest rääkivad visiooniga ettevõtjad) suudaksid neid adekvaatselt enda ja teiste jaoks lahti mõtestada. Seetõttu on igasuguse tsentraalse planeerimise (aga ka üksikisiku ehk visiooniga teadlase/ettevõtja teadmistele lootmise) asemel mõistlik tagada ideede ja tegevuste mitmekesisus läbi detsentraliseeritud süsteemi, kus polegi ehk nii oluline, mis on konkreetse indiviidi formaalne roll (bürokraat vs teadlane vs ettevõtja), vaid olulisem on teaduse, avaliku ja erasektori ressursside ning “aja ja kohapõhiste teadmiste” kokku toomine konkreetsete probleemide ja lahenduste otsimiseks: kui majandusteadustes räägime sellest kui ettevõtlikust (entrepreneurial) avastusprotsessist, siis poliitikateadustes kui koosloome protsessist.

Teiselt pool peitub nende ELi uute innovatsioonipoliitika initsiatiivide taga ka arusaam, et innovatsioonipoliitika on ise siiski mitmetahuline. Dani Rodriku ideid laenates võiksime rääkida “suurest” ja “väiksest” innovatsioonipoliitikast. Nö väike innovatsioonipoliitika ongi eelpool mainitutud detsentraliseeritud avastusprotsess või koosloome, mille fookuses on teadlaste, ettevõtete või ka innovatsioonibürokraatide lühiajalised huvid ja vajadused ettevõtete ja majanduse kui terviku konkurentsivõime suurendamiseks. Nö suur innovatsioonipoliitika on selles raamistikus aga pigem väärtuspõhine poliitika (nt lepime kokku, et fossiilkütused on keskkonnamõjude tõttu “halvad”, kuigi saaksime sealt veel raha ja majanduskavu välja pigistada, ning fokuseerime ühised ressursid uute energiaallikate arendamisele) ja/või katsed pikaajalisi arengutrende ja radikaalseid tehnoloogilis-majanduslike paradigmade muutusi ennustada ja nendeks valmistuda läbi erinevate innovatsioonipoliitiliste sekkumiste. Sisuliselt räägime ühiskondlike panuste tegemisest tulevikutehnoloogiate osas (nagu nt e-residentsuse käsitlemine start-up’liku ideena; vt ka varasemat postitust).

On mõneti ka loogiline, et väikest ja suurt innovatsioonipoliitikat tehakse erinevatel riigivalitsemise tasanditel ning läbi erinevate innovatsioonibürokraatia organisatsioonide ja vormide:  kui ühiskondlikke väljakutsete lahendamist veab ELi innovatsioonibürokraatia ise läbi Horisont 2020 programmi , siis nutikas spetsialiseerumine on hoopis regionaalpoliitiline tegevus, mis küll Eestis on sattunud keskvalitsuse innovatsioonibürokraatia lahti harutada. Täna ongi nutika spetsialiseerumise eksperimendi suurimaks probleemiks see, et üritatakse siiani turutõrgete põhiste tegevuste elluviimiseks ülesse ehitatud innovatsioonibürokraatiat (vt ka ELi ülest analüüsi) panna toimima proaktiivse ja ettevõtlikuna ilma, et oleks ettekujutust milline üks innovaatiline bürokraatia peaks välja nägema.

Kuidas korrastada Eesti innovatsioonibürokraatiat?

Eesti innovatsioonipoliitika debatte ja praktikat iseloomustab tihti see, et me ei mõtesta enda jaoks lahti miks me midagi parasjagu teeme (vt ka analüüsi, mis väidab, et see on laiem ELi mitmetasandilise innovatsioonipoliitika reaalsus: innovatsioonibürokraatidel ei ole mitmetasandilise poliitikate planeerimise, disainimise, rakendamise ja aruandmise raamistikus  väga palju aega mõelda, et miks üldse midagi tehakse). Pigem legitimeerime sekkumisi läbi heade praktikate ja teiste riikide/ELi kogemuse või eeldame, et erinevate poliitikainstrumentide ja initsiatiivide taga peituvad sekkumisloogikad on universaalsed (ennekõike turutõrgete põhised).

Seetõttu iseloomustab ka Eestu innovatsioonisüsteemis tugev retoorika ja praktika vastuolu. Retoorikas tahame, et meie innovatsioonisüsteem oleks selline nagu Saksamaal: see on korporatiivne innovatsioonisüsteem, kus toimub tihe ja pidev teadus- ja õppetegevuse koostöö ülikoolide ja ettevõtete vahel, kus riigi ja erialaliitude ning muude ettevõtlusühenduste koordineerimisel seatakse pikaajalisi strateegilisi eesmärke, lepitakse kokku fookusteks ning tööjaotustes (st nii ülikoolid kui ettevõtjad panustavad olulisel määral õpetamisse ning TA tegevustesse). See omakorda tähendab ka suhteliselt võimekat ja proaktiivset innovatsioonibürokraatiat. Praktikas näeb aga meie innovatsioonisüsteem välja pigem selline nagu Suurbritannias: nii majandust kui  teadusssüsteemi veab sisulise koostöö asemel finantskalkulatsioonidest veetud konkurents, mistõttu on usaldust innovatsioonibürokraatia, ettevõtete ja teadlaste vahel (aga ka nende gruppide sees) suhteliselt vähe, mistõttu omakorda suudetakse kokkuleppida lihtsates ja üldsõnalistes asjades ning ei julgeta seada ei riigiüleselt, sektorite ega ka ettevõtete sees väga pikki ja ambitsioonikaid innovatsiooniga seotud eesmärke (vt pikemal ka siin).

Sellises pigem turutõrgete põhise majanduspoliitilise mõtlemise raamistikus on Eesti innovatsioonibürokraatia tõesti üsna suur ja oma tegevusi dubleeriv ning mitmetel asutustel ei ole “ratsionaalset” põhjendust. Majanduse kaudseid raamtingimusi saab mõjutada läbi regulatsioonide (piisab ühest-kahest ministeeriumist), universaalseid taotlusi saab välja anda, hinnata ja auditeerida suhteliselt automatiseeritult (seda saaks tegelikul korraldada sama ministeerium – EASi tüüpi sihtasutused on suuresti ELi idee, et paremini ja läbipaistvamalt kontrollida ELi toetuste kasutamist mahajäänud ja korruptsiooniga maadlevates regioonides – ning hindamisi, auditeerimise võiks edasi sisse osta audiitoritelt, konsultantidelt, välisekspertidelt). Ehk sisuliselt saabki sellist poliitikat organiseerida ja ellu viia ühe rutiinsele masstootmisele spetsialiseeruva ettevõtte juhtimisloogika alusel, mis tundub olevate paljude innovatsioonipoliitika ja laiemalt riigireformi debattides osalevate arvamusliidrite juhtimisideaaliks.

Ka süsteemitõrgete vaatest lähtuvalt võiks leida argumente erinevate organisatsioonide liitmiseks, küll veidi erineva rõhuasetusega (nt Eesti Arengupangaks).

Kui me aga võtame päriselt omaks midagi EL-i innovatsioonipoliitika eksperimenteerivatest ja ühiskondlikke väljakutseid lahendavatest hoovustest – nagu ka Teadmistepõhine Eesti 2014-2020 lubab – siis peame kriitiliselt läbi mõtlema, kuidas tagada meie innovatsioonipoliitilise “mõtlemise” ja tegutsemise mitmekesisus. Erinevad sekkumise loogikad eeldavad erinevaid poliitikakujundamise võimekusi: nt nö väärtuspõhise innovatsioonipoliitika puhul ei ole alati esmatähtis mitte ettevõtete konkurentsivõime ja ekspordipotentsiaal (mis on peamine turu- ja süsteemitõrgete põhise poliitika puhul), vaid väärtuspõhised eesmärgid ja ühiskondlike probleemide lahendamine (loomulikult on ideaalne poliitika selline, millega kaasneb ka ettevõtete konkurentsi- ja ekspordivõime otsene ja kiire kasv, kuid see on sekkumisloogika teisene eesmärk); samamoodi tähendab nutika spetsialiseerumise lähenemine senise pigem mittesekkuva riigi rolli ümbermõtestamist ehk riigist peaks ettevõtetele saama innovatsioonipartner. See tähendab ka proaktiivset innovatsioonibürokraatiat, millel on igapäevaselt oskus/võime teadlaste ja ettevõtjatega suhelda (neid kuulata) ning midagi ka neile öelda (pikaajalised lubadused ja visioonid, sisulised soovitused ja nõuanded jms).

Poliitikakujundamise seisukohalt tähendaks erinevate innovatsioonipoliitika loogikate omaksvõtt alustuseks vähemalt kolme võimekuse säilitamist ja arendamist igasuguste struktuursete ümberkorralduste kontekstis:

esiteks, tehnoloogilis-majanduslike suurte arengute seire ja lahtimõtestamine (igasugune tulevikuseire, ühiskondlike väljakutsete sõnastamine ja legitimeerimine jms – vt pikemalt ka siin);

teiseks, klassikaline majandusdünaamikate ja innovatsioonipoliitika monitooring ja analüüs;

kolmandaks, detsentraliseeritud ettevõtliku avastusprotsessi või koosloome korraldus ja arendus.

Esimest neist tegi (ostis sisse) kunagi Arengufond ja täna tahab Teaduste Akadeemia seda rolli täita ning teist on teinud Statistikaamet, Riigikontroll, EAS jne (samas, turutõrgete põhiste piiratud sekkumiste puhul võiks neid sisuliselt ka robot tänaseks teha).

Samas ettevõtliku avastusprotsessi või koosloome arendamist pole seni keegi enda rolliks võtnud. Kuid see on just see koht, kus ettevõtjad saaksid kõige operatiivsemalt oma ootusi ja tagasisidet innovatsioonibürokraatiale esitada ning innovatsioonibürokraatia tegevusi ka otse ja sisuliselt suunata ja mõjutada. Näiteks erialaliidud võiksid ise – vajadusel alustuseks riigi toetuste abil, kui täna veel ei usuta sellise tegevuse mõttekusse (ehk riik maksab erialaliitude analüütikute töö kinni) – anda kasvõi igakuist tagasisidet nii majandus kui haridus- ja teadusministeeriumile oma sektorite kõige operatiivsematest vajadustes, aga ka võimalustest nt innovatsioonipoliitika toel uute turgude ja niššide vallutamisel jne. Nutika spetsialiseerumine analüütilised harjutused on näidanud (pea üle Euroopa), et klassikalise seiretegevuse käigus kogutav ja analüüsitav statistika ei anna väga operatiivset vaadet majanduse spetsialiseerumistest ja arengutest. (kõigil on oma lugu sellest, kuidas statistika mõõdab mingeid absurdseid asju). Samas ei ole ka meie majandus liiga suur, et sektorite või väärtusahelate põhise operatiivsema kvalitatiivsema tagasiside kogumine käiks üle jõu.

Sellise tagasiside baasil saaksid ka erialaliidud olla oluliseks partneriks erinevate innovatsioonibürokraatia osadele (EAS, ETAG, KIK jne) erinevate innovatsioonipoliitika meetmete väljatöötamisel ja elluviimisel. Kui Arengufondil on entrepreneur in residence, e-riigil on oma @taavikotka, tervisevaldkonnal on oma innovatsiooni asekantsler, siis eksperimenteerivad innovatsioonipoliitika loogikas peaks igal riigiasutusel olema oma igapäevane innovatsioonivõrgustik, mis iganes vormis see siis erinevates valdkondades võib välja näha.