Dalle politiche settoriali alle politiche integrate dei fattori di sviluppo
Le attuali dinamiche competitive richiedono una crescita dimensionale delle imprese quale condizione necessaria per fronteggiare i problemi di mercato e di produzione e per favorire gli investimenti in materia di ricerca ed innovazione.
Le politiche economiche in atto puntano a sostenere i processi di espansione delle strutture produttive, le fusioni e le alleanze per reagire alla concorrenza internazionale ed occupare nuove posizioni e spazi sul mercato. La crescita dimensionale pone tuttavia problemi di non semplice soluzione per cui una strategia che si limitasse solo a questo non aiuterebbe certamente le aree più deboli, a minore sviluppo economico e minore industrializzazione ad imprimere le necessarie accelerazioni per un riequilibrio territoriale, con il rischio di una ulteriore divaricazione tra aree trainanti e aree assistite.
L’integrazione produttiva rappresenta un’alternativa concreta alla difficile crescita dimensionale delle imprese soprattutto nelle aree sottoutilizzate e richiede una politica di sviluppo orientata a sostenere processi di economia di agglomerazione, l’interazione tra imprese, tra imprese ed ambiente locale e l’interazione produttiva oltre la dimensione locale. La nascita di nuovi distretti in settori emergenti, la modernizzazione dei sistemi produttivi locali, la creazione di nuove imprese, le nuove domande e l’offerta di beni e servizi nell’economia urbana e nell’economia sociale, l’integrazione funzionale con i diversi mondi della formazione e della ricerca, l’attrazione degli investimenti esterni, costituiscono il motore nella macchina dello sviluppo territoriale.
Attualmente le politiche di intervento pubblico appaiono orientate a sostenere con misure diffusive (sgravi fiscali, incentivi alla crescita dimensionale, incentivi all’innovazione, ecc.) più le singole imprese destinatarie di deduzioni fiscali e contributive e di aiuti, che i territori ed i sistemi produttivi locali e ciò genera non pochi squilibri nella geografia dello sviluppo e crescenti disuguaglianze regionali. Così si rafforzano i sistemi economici già forti, mentre non si stimolano le potenzialità di sviluppo delle aree deboli.
In una prospettiva di superamento di tali squilibri la questione delle politiche locali resta centrale per il futuro della nostra economia, per cui processi di agglomerazione, infrastrutture, formazione, ricerca, servizi collettivi, ecc. devono essere oggetto di politiche mirate di sviluppo locale, concepite in una ottica di integrazione di opportunità, risorse, strumenti, in un quadro partecipato di governo locale dei processi. Nonostante le esperienze condotte negli ultimi anni in materia di programmazione integrata e sviluppo locale, soprattutto con risorse comunitarie, non abbiano fornito risultati incoraggianti, salvo casi particolari che assumano valenza paradigmatica, è quanto mai opportuno, a partire dall’analisi delle cause di insuccesso, rafforzare le azioni di politica integrata locale e procedere con maggiore incisività su questa via dello sviluppo.
Dalle esperienze fin qui condotte emerge un quadro generale caratterizzato da bassi livelli di integrazione tra investimenti materiali ed immateriali, tra politiche settoriali e politiche dei fattori di sviluppo, tra programmazione e progettazione, tra processi decisionali e partecipazione reale dei soggetti sociali ed istituzionali, tra strumenti di crescita delle risorse umane e strumenti di promozione dell’occupazione e di politica attiva del lavoro.
Questo quadro, seppure evidenzi una volontà diffusa ad intraprendere l’esperienza di programmazione integrata per lo sviluppo locale, come dimostrano le tantissime azioni realizzate e l’enorme volume finanziario impiegato, fa emergere tuttavia un ritardo culturale, tecnico e metodologico in materia di programmazione integrata che occorre superare.
Le politiche di sviluppo locale si fondano sull’idea che il territorio rappresenta un nuovo ambito di riferimento delle dinamiche economiche e sociali, un luogo di ricerca e sperimentazione di modelli alternativi di sviluppo di fronte ai fenomeni della globalizzazione. Risorse ed opportunità endogene costituiscono gli elementi potenziali di una catena di valore, di un sistema orientato verso obiettivi di sviluppo.
L’integrazione tra le diverse politiche di sviluppo è una modalità d’intervento e non rappresenta l’obiettivo dell’azione pubblica che, invece, è quello della crescita e dello sviluppo del territorio.
Il passaggio dalle politiche settoriali alle politiche dei fattori di sviluppo comporta l’integrazione tra i diversi strumenti dell’azione pubblica all’interno di un disegno programmatico costruito di concerto con i soggetti sociali ed istituzionali locali.
L’intervento integrato, inteso come impiego congiunto, sinergico e coordinato degli strumenti disponibili, produce un risultato superiore alla semplice somma dei benefici considerati separatamente.
L’integrazione, infatti, agisce sulla catena di valore nel senso che i risultati di attività di ambiti diversi forniscono valore aggiunto alle altre attività massimizzando gli effetti, i benefici e la qualità dei risultati, riducendo la dispersione e minimizzando i costi.
L’approccio integrato si fonda sulla logica del processo unitario e non su attività esercitate da parti diverse che rispondono a logiche settoriali. Nell’approccio integrato le attività e gli strumenti vengono ricomposti nella logica degli obiettivi generali e specifici. Ciò richiede che siano stabilite, le necessarie coerenze tra la missione dei diversi fondi pubblici (comunitari, statali, regionali, locali) e gli obiettivi condivisi di sviluppo territoriale; che siano armonizzati tempi, procedure, norme, strutture amministrative; che siano definite le architetture istituzionali e le funzioni verticali ed orizzontali del sistema di governance.
E’ pertanto necessario che si passi da una pianificazione degli interventi di natura settoriale ad una vera e propria programmazione e progettazione integrata, orientata verso obiettivi generali e specifici verificabili, con interventi modulati sulla logica di processo e con investimenti materiali ed immateriali.
Gli elementi che intervengono nella programmazione e progettazione integrata possono essere così sintetizzati:
- fonti di finanziamento diverse e relative norme e programmi di riferimento
- soggetti pubblici e privati associati alle responsabilità dei risultati
- sistemi di governance partecipati ed adeguate architetture istituzionali
- idee forza e disegni di sviluppo largamente condivisi, attendibili e sostenibili
- meccanismi combinatori di misure, benefici e aiuti di natura economica finanziaria (comunitari, statali, regionali) e fiscale tra loro cumulabili, a sostegno dello sviluppo associativo tra imprese e tra imprese e servizi del territorio (formazione, università, ricerca, servizi sociali e culturali, ecc.) per favorire l’ampliamento della base produttiva, l’innovazione, la competitività del territorio,l’attrazione degli investimenti, la promozione dei prodotti e servizi sul mercato, l’incentivazione della domanda di lavoro, il rafforzamento della professionalità, l’integrazione economica e sociale con le realtà territoriali esterne.
In linea di massima gli obiettivi della programmazione integrata possono essere ricondotti a tre macro tipologie:
- sviluppo dei sistemi produttivi locali, che comprende le azioni di promozione dei processi di agglomerazione e di distrettualizzazione delle imprese e la ricomposizione delle filiere produttive per favorire la crescita dell’offerta aggregata di beni e servizi attraverso il sostegno alle alleanze, alle fusioni, alla costituzione di consorzi, il sostegno ai progetti di ricerca e alla introduzione delle innovazioni di processi e di prodotto, il sostegno alla formazione a all’occupazione
- valorizzazione degli spazi potenziali di sviluppo locale attraverso la promozione di nuove imprese in risposta alla domanda sociale di beni e servizi, all’impiego delle risorse ambientali, culturali e naturalistiche, allo sviluppo del sistema turistico ed agroalimentare, allo sviluppo dell’economia sociale e dei nuovi bacini di impiego
- attrazione degli investimenti attraverso una politica di marketing territoriale ed una offerta ampia di opportunità e di servizi che rendano appetibile la dimensione locale per nuove allocazioni produttive.
Il perseguimento di questi obiettivi richiede che nella programmazione integrata siano identificati gli specifici strumenti di intervento pubblico comunitari, statali e regionali in grado di favorire la crescita economica, l’occupazione, l’innovazione e lo sviluppo delle risorse umane. Tali strumenti, di seguito elencati, vanno tra loro combinati, coordinati e ordinati in modo coerente con gli obiettivi specifici della programmazione:
- Studi, ricerche, analisi sullo sviluppo locale. Bisogni, opportunità, vocazioni
- Sviluppo processi/azioni di governance. Rafforzamento dell’architettura istituzionale e dei meccanismi di integrazione orizzontali e verticali
- Promozione ed ampliamento crescita economica. Interventi su capitale fisso (impianti, macchinari, sistemi di produzione)
- Accesso al credito. Garanzie a valere sui fondi pubblici. Operazioni bancarie associate a concessione di contributi
- Promozione di alleanze e fusioni. ( Sostegno alla costituzione di consorzi ).
- Sostegno alla ricerca e all’innovazione ( progetti di ricerca, introduzione innovazioni, sviluppo prototipi, acceso a reti di conoscenza).
- Sostegno alla riduzione dell’impatto ambientale e dei consumi energetici.
- Sostegno alla domanda di servizi ( certificazione di qualità, ecc).
- Sostegno alle localizzazioni industriali (infrastrutturazioni, accessibilità, opere di urbanizzazione, piattaforme logistiche, ecc).
- Sostegno all’internazionalizzazione ( alleanze, diffusione reti commerciali, attrazioni investimenti esteri, ecc).
- Promozione nuova imprenditorialità ( aiuti e servizi).
- Promozione dell’occupazione e sostegno alla domanda di lavoro
(aiuti, riduzione costo del lavoro, flessibilità concertata).
- Promozione e sostegno alle azioni di matching (Servizi ed interventi mirati, informazione ed orientamento scolastico e professionale).
- Promozione azioni di work-experience (tirocini formativi, progetti di utilità sociale, ecc.).
- Promozione interventi di alta formazione, ricerca e sviluppo sperimentale
- Orientamento e formazione imprenditoriale collegata ad aiuti economici ( Incubatori di impresa, spin-off).
- Formazione tecnica superiore
- Formazione connessa all’apprendistato
- Istruzione e formazione di base ed apprendistato
- Formazione continua generale e specifica e reti di formazione continua.
- Formazione manageriale, bench-marking, ecc
Questi strumenti di intervento pubblico fanno riferimento ad ambiti normativi e programmatici diversi che richiedono, ai fini della programmazione integrata, una loro armonizzazione.
Una occasione importante per lo sviluppo e il riequilibrio territoriale è quella offerta dalla nuova programmazione dei Fondi strutturali dell’Unione europea e dei Fondi per le aree sottoutilizzate. Ma è quanto mai necessario ulteriore impulso, in modo diffuso, alla programmazione integrata, sperimentando nuove metodologie di intervento e nuove forme di partecipazione dei soggetti locali.