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30 de enero del 2021

Biden y el acuerdo nuclear con Irán: obstáculos y oportunidades

Algo que nos pasa a los estadounidenses, decía Danielle Pletka, es que pensamos que todo gira alrededor de Washington, o que, si nosotros cambiamos de presidente, todo en el mundo tiene que cambiar en función nuestra, y no es así. Pletka es una comentarista conservadora, ex asesora del Senado en EEUU, y participaba el miércoles en el foro anual del Instituto de Estudios de Seguridad Nacional de la Universidad de Tel Aviv. La cuestión nuclear iraní fue fundamental en las sesiones del foro. El discurso que ahí mismo pronunció el jefe militar israelí, Aviv Kohavi, se volvió nota internacional. ¿Cuál es el tema central? Biden quiere regresar al acuerdo nuclear con Irán, pero ello podría resultar más complejo de lo que quizás él mismo ha previsto. El mundo actual es muy distinto al del 2015, cuando ese pacto se firmó. No obstante, hay varios aspectos que pueden obrar a su favor. Van unas notas al respecto. 

1. El “Plan Conjunto de Acción Integral”, o JCPOA por sus siglas en inglés, no era un tratado vinculante sino una serie de términos pactados en 2015 por siete firmantes. Cada firmante mantendría con vida sus compromisos a cambio de que los otros firmantes cumplieran con su parte del trato. El objetivo era limitar la actividad nuclear de Irán a un grado tal que le fuese imposible construir una bomba atómica durante un período de tiempo de 10 a 15 años, a cambio de liberar a ese país de todas las sanciones económicas que le habían sido impuestas a lo largo del tiempo. 

2. Trump, quien criticaba este acuerdo como el peor de la historia, prometió conseguir términos mucho más favorables para EEUU e implementó una estrategia de presión máxima. Primero, amenazó con abandonar el acuerdo. Luego, en mayo del 2018, lo hizo. Paulatinamente fue reactivando cada una de las sanciones en contra de Teherán e incluso las incrementó a un nivel hasta entonces inexplorado. Como resultado, la economía iraní se encuentra hecha pedazos. Pero nada de eso consiguió suavizar la posición de Irán o sentarle a negociar. De hecho, sucedió lo contrario: su postura se fue endureciendo. Hoy en día, argumentando que EEUU incumplió sus compromisos del acuerdo nuclear, Irán también fue escalando su nivel de incumplimiento y actualmente se encuentra mucho más cerca de armar una bomba atómica que hace cuatro años, si tomase la decisión de hacerlo. 

3. Los argumentos que se esgrimían en contra del acuerdo en 2015 siguen vigentes: (a) El pacto tenía fecha de caducidad de 10 a 15 años tras los cuales Irán podría retornar a su actividad nuclear anterior; (b) El programa de misiles estaba excluido del acuerdo, por lo que Irán, ahora beneficiado por la inversión y la entrada de flujos económicos importantísimos, podía seguir desarrollando misiles balísticos durante los años de vigencia del pacto, y (c) El acuerdo no restringía la actividad de Teherán en su región en contra de intereses de los firmantes o sus aliados, lo que incluye el apoyo a milicias y organizaciones consideradas terroristas, como Hezbollah, y, por tanto, cuando Irán volviera a llenar sus arcas, estas actividades serían impulsadas.

4. Estos argumentos en 2021 se han solidificado. La fecha de caducidad está hoy mucho más cerca que cuando el convenio se firmó y, por tanto, el momento en el que Irán vería legitimada su actividad nuclear está a pocos años de ocurrir. Además, actualmente se cuenta con más evidencia acerca de que el proyecto nuclear iraní tuvo fines militares, no civiles, desde el inicio. Por último, argumentan quienes critican al JCPOA, Irán ha probado una y otra vez que su actividad regional y el apoyo que brinda a grupos y milicias para expandir su esfera de influencia, resulta altamente perjudicial para los intereses de EEUU y sus aliados.  

5. Su conclusión es que Biden no debe retornar al pacto del 2015 en su formato original. Ni siquiera, decía el General Kohavi, se debería reactivar el mismo acuerdo con “algunos” cambios. El jefe militar israelí incluso afirmó que su ejército está actualizando planes para “disminuir” el proyecto nuclear iraní de ser necesario, una declaración que fue tomada como amenaza en Teherán y en Washington.

6. En cambio, argumentan los opositores al pacto, las medidas de presión máxima implementadas por Trump lograron colocar a Irán contra la pared. Su economía se encuentra bajo presión, mucho más en tiempos de Covid, y su aislamiento regional y global es incluso mayor que en 2015. Gracias a ello es posible sentar a ese país a negociar bajo términos mucho más favorables para Washington y sus aliados. De hecho, dicen, Biden tiene que sostener un diálogo activo con todos sus socios de la región (Israel y países árabes sunitas). 

7. No obstante, la realidad material es que no fue Trump quien logró sentar a negociar a los iraníes y es imposible saber si sus medidas terminarían por lograrlo o si llevarían a una mayor radicalización de las posturas. El caso norcoreano muestra que cuando un gobierno se empeña por progresar en su programa nuclear, a pesar del aislamiento, las sanciones y la presión máxima, puede conseguir sus objetivos, y mucho más si existen otras potencias, no completamente alineadas con Washington, que deciden apoyarle total o parcialmente. 

8. Del otro lado, quienes defendían el JCPOA, sostenían que el convenio tenía un objetivo muy específico: restringir la actividad nuclear de Irán, lo cual sí logró. Esto se consiguió mediante la desactivación de unas 14 mil centrífugas—y ninguna de las 5 mil que quedaban activas podía enriquecer uranio a más del 4% (para una bomba atómica, se requiere enriquecer uranio a niveles de hasta 90%)—el cierre del reactor de plutonio, y un régimen de inspecciones internacionales sin precedentes. Irán tuvo, además, que deshacerse de 10 toneladas de uranio ya enriquecido, material que ya tenía listo y era suficiente para construir 7 u 8 bombas nucleares. 

9. El consenso en la comunidad de inteligencia de diversos países coincide con los dictámenes de la Agencia Internacional para la Energía Atómica: Irán solo comenzó a violar sus compromisos del pacto un año después de que Trump anunciara su salida del mismo. Antes de eso, el acuerdo tenía muchas deficiencias, pero estaba cumpliendo con lo básico: restringir la actividad nuclear iraní. 

10. Entonces no basta revisar lo que ocurriría si se negocia o se reactiva el JCPOA. Se requiere analizar, también, la alternativa, el escenario de no-acuerdo: un escenario mucho más similar a la situación actual, en la que—independientemente de cuántas y qué tan arduas sean las sanciones—Irán se mantiene progresando hacia la bomba, las inspecciones internacionales son obstaculizadas y las posturas políticas en Teherán se radicalizan cada vez más.  

11. En los hechos, lo que tenemos es una especie de empate: ni las medidas de Trump consiguieron que Irán acceda a negociar bajo términos distintos, ni las tácticas agresivas y de acoso y las violaciones al pacto por parte de Irán lograron cambiar las posturas de Trump. Biden quiere romper ese empate. 

12. En principio, el nuevo presidente buscará un justo medio: lograr que Irán sí se siente a negociar, pero, a la vez, tomar en cuenta los factores y actores opuestos al pacto del 2015. Su problema es que para alcanzar ese justo medio tiene que navegar por mares tormentosos. 

13. Hay factores que operan a favor de lograrlo. En efecto, Irán está brutalmente urgido de un alivio económico y quizás, si Biden regresa al pacto, y comenzara paulatinamente a liberar sanciones a cambio de compromisos cumplidos, podría lograr que, además de extender la fecha de caducidad, Irán aceptara negociar acuerdos paralelos en los otros temas que preocupan a muchos dentro y fuera de EEUU. Además de ello, Biden cuenta con un amplio equipo de profesionales quienes, por su experiencia, se encuentran más que familiarizados con el caso. Por último, Biden trabajará mucho más de cerca que Trump con Alemania, Francia, Reino Unido y la UE, todos ellos firmantes del pacto, quienes podrían a contribuir a generar una dinámica constructiva. 

14. China y Rusia, también firmantes, jugarán un papel interesante. Por un lado, ambas potencias atraviesan momentos muy complicados en sus relaciones con Washington y no necesariamente van a cooperar de la forma que Biden quisiera. Sin embargo, ni Moscú ni Beijing quieren ver a un Irán nuclearmente armado y seguramente harán lo posible por evitarlo. Por lo pronto, su postura es que EEUU debe regresar al pacto sin precondiciones.  

15. En contra, sin embargo, hay también una serie de factores operando, empezando por las propias fuerzas internas en EEUU que demandan a Biden un mucho mejor acuerdo y no verán con buenos ojos las concesiones que él pudiera hacer. Además, en Irán hay elecciones en junio y se espera que actores mucho más duros que el actual presidente Rohani o su ministro exterior Zarif ganen posiciones, quizás incluida la presidencia. De igual modo, varios aliados regionales de EEUU han ido tejiendo un frente común que intentará presionar a Biden de formas no siempre tan amistosas. Los recientes ataques israelíes contra posiciones y personal iraní son ejemplos de ello. Para esos actores, uno de los mayores defectos de las negociaciones previas es que la opción militar fue prácticamente retirada de la mesa por Obama, y si EEUU no lo corrige, ellos están dispuestos a hacerlo. 

Biden tendrá que irse moviendo en medio de todos esos elementos. Queda claro que no es simple. Pero no por ello dejará de intentarlo, y muy pronto. 

28 de febrero de 2018