#kaasamine

Miks peaks riik meid üldse kuulama? 

Igasuguse koostöö ja kaasamise vajalikkuse loogika on lihtsustatult seotud indiviidide piiratud võimekusega üha keerukamas ühiskonnas mingeid konkreetseid protsesse mõista ja juhtida. Teisisõnu, me räägime nii indiviidide kui üha rohkem spetsialiseeruvate organisatsioonide ekspertiisi piiridest - kõike ei ole võimalik kellelgi teada ja osata. Seetõttu ongi igasuguse koostöö ja kaasamise esmane loogika suurendada konkreetse probleemi lahendamiseks kaasatavat ekspertiisi.

Seega on koostöö ja kaasamise esimeseks kriitiliseks väljakutseks küsimus “keda kaasata?” – kas  kohalikke vs väliseksperte, ettevõtteid või nende ühendusi (milliseid konkreetselt), aktiivseid kodanikke vs kodanikeühendusi (milliseid konkreetselt) jne. Siinkohal on globaliseerumise ja euroopastumise tagajärjeks see, et kaasamist ja koostööd eeldavate huvigruppide osakaal on pidevalt kasvanud ja kaasamine on muutunud järjest keerulisemaks. Täna on sisuliselt kõigil kodumaistel poliitikatel ka rahvusvaheline mõõde.

Samas on demokraatias kaasamine ise “ligipääsu” ja osalust piirav – kaasatavad “eksperdid” räägivad teiste eest, kuid demokraatia osas ei saa olla esinduslikke “eksperte”. Seetõttu on ka kaasamise ja koostöö korralduslike protsesside selgus ja läbipaistvus oluline legitiimsuse tagamiseks, st kaasamine iseenesest (mille käigus nt veendakse osalejaid nende ideede võimatuses) võib suurendada poliitikate legitiimsust teatud sihtgruppide seas. Riigijuhtimises tasub siin ka teha vahet poliitilisel ja bürokraatlikul tasemel toimuval kaasamisel ja koostööl.

 Kas poliitikud peavad meid üldse kuulama?

Akadeemik Jaak Aaviksoo tuletas viimasel Presidendi Kärajatel meelde, et kuigi tihti süüdistatakse poliitikuid väheses ühiskonna üldiste huvide eest seismises, siis poliitiku peamine “koduorganisatsioon” on siiski ERAkond, mis seisab ühe konkreetse seltskonna (ideaalis oma liikmete) huvide eest. Riigi muude institutsioonide – ennekõike bürokraatia – ülesanne on hoida töös reeglid ja süsteemid, mis erinevate erahuvide konkurentsi kõrval tagavad ka üldise huvi säilimise valitsemises.  

Tänane erakondade “tagatubade” kritiseerimine viitab osaliselt ka sellele, et tänapäevased laiahaarde erakonnad, mis püüavad meie kõigi hääli, muutuvad nende erahuvide defineerimisel niivõrd hägusaks, et neid on raske selge maalimavaate ja fookuse alusel juhtida ja võimul hoida. Seega võib erakonna tegelikult järgitava erahuvi sõnastamine piirduda valimisprogrammi failis toimetamisõigust omava “tagatoa” või “eliidi” huvidega (mõelge siin ka Riigikogu “katuserahade” jagamisele ja “mikrolubadustele” erakondade valimisplatvormides suurte lubaduste ja ideede kõrval).

Teiseks seotud probleemiks on ka ehk Eesti uue põlvkonna juhtivate poliitikute “kõike oskamise” kuvand. Liigutakse ülima kergusega ühe ministeeriumi juhtimisest teise, omades ehk kõrghariduse esimest kraadi ning piiratud praktilist kogemust “reaalses elus” ja valdkonnas, mida juhtima hakatakse. Kui mõne ministeeriumi juhtimiseks võib-olla tõesti piisab lihtsalt juhtimise kogemusest (tõenäoliselt mitte, sest n-ö “juhtimine kui juhtimine” on alati abstraktse efektiivsuse otsimine), siis erinevate valdkondade koostöö ja kaasamise protsessid võivad olla palju mitmekesisemad (sh ka efektiivsust piiravad).

Hiljutise minister Kristen Michal’i tõdemuse, et “ettevõtjad on kui lapsed” ja ei tea täpselt mida tahavad (“Mis on täpne tellimus?”) ning peaksid “kokku leppima, mida nad tahavad ning sellest rohkem rääkima” võib selle probleemiga siduda. Selle halvasti väljakukkunud ja meedia poolt valesti mõistetud sõnaseadmise taga võib aga näha sügavamat ettevõtluse ja majanduse ning riigi võimaliku rolli liigset lihtsustamist: ettevõtlus on ettevõtlus ning riik ei saa täpselt aru miks ettevõtjad esitavad mitmeid vastuolulisi soove, kust ei saa “õigeid vastuseid” kätte. Ehk kaasatavad pole ise piisavalt võimekad ühtsete nägemuste, visioonide seadmisel ja ootuste sõnastamisel. Samas tegutsevad ettevõtted väga mitmekesises maailmas – tärkavad vs hääbuvad tehnoloogiad ja turud, kodumaised vs välismaised turud, inimkapitalil vs taristul põhinevad tegevused jne – mistõttu ongi ettevõtjatel erinevad vajadused ja ootused: mõne jaoks on aktsiis tähtsam kui sotsiaalmaks, teise jaoks vastupidi; üks vajab ennekõike paremaid lennuühendusi, teine 4-realist kiirteed Tartusse, kolmas paremaid kodumaiseid ja neljas välismaiseid spetsialiste. Riigi ja ennekõike poliitikute peamine ülesanne ongi siin kõiki “kuulata” ja ühisosa/kompromissi (aidata) leida, mitte oodata, et õiged vastused ja tellimused saabuvad 1-leheküljelise memoga. 

Seega, poliitilisel tasemel ongi ehk laiahaardelist kaasamist, koostööd ja ka suuri kokkuleppeid/kompromisse veidi lihtsameelne loota. Kui piisav osa ühiskonnast tunneb, et neid ei kuulata, siis nad teevad uue erakonna. Erakonnad, millel pole kandepinda (kelle “narratiiv” enam ei müü), surevad välja või püüavad muutuda. Poliitilise süsteemi avatus - mis on seotud erakondade rahastamisega, Riigikogusse pääsemise lävendite jms küsimustega - ongi tõenäoliselt peamine kriteerium, mis tagab erinevate huvide potentsiaalse “kuuldavuse”.

 Miks ametnikud meid ei kuula? 

Eelneva tõttu – eriti kui poliitika ei tundu piisavalt avatud ja kaasav – kasvavad ootused bürokraatiale. Bürokraatia peaks riigi tegevuste täpsema kujundamise ja elluviimise käigus seisma – sh läbi kaasamise ja koostöö – erinevate ühiskonnagruppide erahuvide tasakaalustamise eest. Kaasamine bürokraatia igapäevastesse tegevustesse on selles mõttes lisaks täiendava ekspertiisi otsimisele ka osaliselt aseaine mittetoimivale poliitilisele debatile. Teisisõnu, võime rääkida poliitika bürokratiseerumisest (väga kitsa erahuvi tehnokraatlik realiseerimine) ja bürokraatia peidetud politiseerumisest, või bürokraatia kasvavast rollist poliitiliste väärtuste ja eesmärkide lahti mõtestamisel.  

Sellest ootusest kasvab ka välja peamine pettumus riigi ja ametkonna kaasamise ja koostöö praktikate suhtes. Bürokraatia on tekkinud tegevuste standardiseerimiseks ning loodud töötama väga selgete käitumisrutiinide alusel – planeerida, viia ellu, hinnata/mõõta, kohaneda ja planeerida, viia ellu jne – kuhu on väga keeruline kaasamist ja koostööd sisse programmeerida eriti kasvavalt komplekssete ülesannete ja riigikorralduste kontekstis (kus fookus on ka hoopis süsteemi kärpimisel). Seda enam, et rahvusriikide bürokraatia igapäevane toimimine Euroopa Liidus ei ole üles ehitatud väga dünaamiliseks ja kohanemisvõimeliseks, mida kaasamine ja koostöö aga eeldab.

Ka Eesti riigi valdkondlikud poliitikad elavad täna sisuliselt mitmes paralleelmaailmas. Meil luuakse riiklike strateegiaid ja arengukavasid aastateni 2020 ja 2030. Nende strateegiate raamistikus toimub konkreetsete tegevuskavade planeerimine, mis kõrvalseisjaid huvitab rohkem ja konkreetsemalt – ja tahaksime siin ka rohkem kaasa rääkida – kui üldised ja hägusamad strateegiad ja visioonid. 

Siinkohal toimib aga bürokraatia ja kogu riik sisuliselt kahekiiruseliselt. Me küll koostame riigi eelarvestrateegiaid – mis  nende ülalmainitud “suurte” strateegiate tegevusi ka rahaliselt sisutavad – nelja aastases tsüklis ja seadustame omakorda ühe aastase riigieelarvega (ja vastavalt enam-vähem või struktuurselt enam-vähem tasakaalus eelarve võimalustele). Samal ajal on vähemalt aastani 2020 enamus meie investeerimisotsustest mitmetes valdkondades – ettevõtjate, teadlaste ja põllumeeste toetamine, töötute ja töötajate ümberõpe, strateegilised investeeringud – sisuliselt paika pandud EL struktuurivahendite planeerimise ja läbirääkimiste käigus, mida on juba mõned aastad ettevalmistanud ja pidanud Eesti ja EL bürokraatia ja ametkonnad. 

Sellises maailmas kurdavad näiteks Eesti teadlased pidevalt EL reeglite ja teadusbürokraatia “ajuvaba” korralduse üle, mis ei võimalda struktuurivahendite raha teadlastele ja teadusele sobival viisil kasutada. Samas ei olda tõenäoliselt kursis Eesti ametnike tööga Brüsselis ja läbirääkimiste keerukusega – sisuliselt tegutsevad ametnikud riigi huvides “skeemide” leiutamisega meile mittesobivate reeglite ja raamide sees – mis on võimaldanud rahastada Eesti teadust meetmetest ja tegevustest, mida on kreeklased, hispaanlased ja portugallased osanud ja saanud kasutada täna peamiselt tühjalt seisvate kiirteede ehitamiseks (ja tänu millele said nt Eesti poliitikud ilma suure kärata teadusele eraldatavat “kohalikku” raha 2009-2015 mitte suurendada). 

Pardoks on siin muidugi see, et viimase aja uuringud (vt nt Vitola 2014), kus on püütud mõista, mis alustel bürokraadid poliitikaid kujundavad, viitavad sellele, et poliitikakujundajad (mitte ainult Eestis aga ka palju vanemates ja küpsemates riikides) ise peavad poliitikate sekkumisloogikate – miks midagi konkreetselt tehakse – üle juurdlemist liiga “teoreetiliseks” ja abstraktseks tegevuseks, milleks pole mitmekiiruselises poliitikate kujundamise maailmas lihtsal aega. Kiirem ja odavam on teisi riike ja “häid” praktikaid kopeerida (vt ka halduspoliitikate McDonalidiseerumise tendentsidest Eestis). Seega ei ole ka “ruumi” ja aega kedagi väga kaasata ja sisulisele koostööle kutsuda, sest sisust on tähtsam vorm. 

Tõenäoliselt on aga samamoodi naiivne loota, et EL poliitikate ja bürokraatia toimimise detailidesse igapäevaselt mitte süvenevad välised huvigrupid oskaksid nendesse protsessidesse ja läbirääkimistesse otsekohe praktilist ja realistlikku sisendit pakkuda. Meie – teadlased, ettevõtjad, vabakond – kui valdkondlike poliitikate sisu ja vormi koostoime mõistmise kontekstis mittespetsialistide üldsõnalised ideed ja soovid (üldjuhul me teame oma soove, aga ei kujuta väga hästi ette kuidas neid täpselt saavutama peaks; peame seda viimast ametnike ekspertiisiks) võivad EL reeglite ja süsteemi sees tunduda ametkonnale lihtsalt segavate ja ebarealistlike “mõttesähvatustena”. Meie rahustuseks nad meid küll formaalselt kaasavad, kuid sisuliselt meilt midagi ei ootagi.

Samas, ei saa siiski ei ametnikke, ettevõtjaid, teadlasi/eksperte ega ka kodanikuaktiviste pidada kõiketeadjateks ning teatud koostöö ja kaasamise mehhanismid on ekspertiisi mitmekesisuse tagamiseks hädavajalikud, kuigi raskesti toimivad ja tihti tegevuste kiirust ja selgesuunalisust (“efektiivsus”) piiravad.

 Kaasamise ja koostöö naiivne arusaam Eestis

Eelneva baasil võibki väita, et meie üldine arusaam koostööst ja kaasamisest on juba pikka aega suhteliselt naiivne: me kujutame ette, et kaasamine ja koostöö käib nii, et istume ühe laua taha maha, räägime läbi, lepime kokku (et minu idee on väga hea ja läheb töösse) ning olemegi õnnelikumad (riik saab konkreetse tellimuse ja tellija ideaalse lahenduse).

Sellise arusaama sarnane protsess toimib – kui üldse – Euroopas väga spetsiifilistes pigem kollektiivsetes kultuuriruumides – ennekõike  Skandinaavias ja väiksemates nö neo-korporatiivsetes Euroopa riikides (nt Holland, Belgia) – kus koostöö, kaasamine ja läbirääkimine on osa kultuurist, kinderstubest ja igapäevasest käitumisest.

On mõneti loogiline, et kui allpool merepinna asuvas Hollandis õpitakse juba lasteaias ja koolis, et oma kodus ei saa olla kõiges iseotsustaja ja peremees – sest  suvalisse kohta kraavi või augu kaevamine võib kaasa tuua selle, et homme on uputus ja tuleb kolida uute riiki – arvataksegi, et laua taha maha istumine,  arutamine ning ühistest kokkulepetest kinnipidamine on päriselt normaalne ja ühiskonda edasi viis protsess, kuhu tasub aega ja vahendeid investeerida. Selline mõtlemine on seal muidugi arenenud ja kinnistunud läbi pikaajalise lahenduste otsimise nii geograafilisele kui usulistele jms probleemidele ja vastandumistele. Samas on ka seal viimasel ajal hakatud mõtlema, et selline n-ö “polder”-stiilis poliitikakujundamine ja ühiskonnaprobleemidele lahenduste otsimine pärsib tänaseks ehk liiga palju ühiskonna muutumisvõimet ja innovatsiooni.

Eesti pigem individualistlikus kultuuris – kus iga inimene on oma õnne sepp – tõlgendame me juba kultuuriliselt sellist käitumist teatava skepsisega. Teatud hetkedel võimupositsiooni omades loobume ka palju lihtsamini varem antud lubaduste ja kompromisside kinnipidamisest, sest eelarves pole raha, või “olukord” või keerulise nimega EL direktiivid, mida tsiteerimiseks keegi kunagi ülesse ei leia, on muutunud. 

Võttes arvesse riigivalitsemise ja poliitikate kasvavat komplekssust ja meie kultuurilist individualismi, ongi ehk mõneti naiivne loota, et homme hakkaks keegi vabatahtlikult sisuliselt ja päriselt kaasama ja kuulama.

 Kaasamise ja koostöö disainimine

Vähem naiivsem koostöö ja kaasamise arendamine tähendab selle teadlikku ühiskondlikku/sotsiaalset n-ö disainimist, mis on olnud olulisel kohal ka paljudes Euroopa “toimivates” süsteemides. Selleks, et kaasamine ja koostöö toimiks, peab iseenesest ebaefektiivne ja ajakulukas ühe laua taha maha istumine, arutamine ja kokkuleppimine olema efektiivsem kui selle vältimine. Tänane tihti formaalne kaasamine riigivalitsemises tuleb sellest, et peale poliitikate lühiajalise kriitika ei juhtu tegelikult midagi – poliitika ja bürokraatia on formaalselt väliste osapoolte suhtes võimupositsioonil. 

Selleks, et kaasamine ja koostöö muutuks formaalsest sisuliseks on paljudes riikides ja erinevate poliitikavaldkondade lõikes n-ö disainitud vajadusel reaalselt toimivaid (ehk tõsiseltvõetavaid) kontrolli- ja tagasisidemehhanisme (“hädapidurid”). Võime siin rääkida nii toimivast streigiõigusest või erinevate huvigruppide (nt ametlikult tunnustatud professionaalsed erialaliidud või n-ö “alt-ülesse” tekkinud kodanikuliikumised) võimest vajadusel vetostada teatud poliitikaid, strateegiad ja valikuid; või teistpidi, pigem institutsionaliseeritud ja korporatiivsematest kontrolli- ja tagasisidemehhanismidest nt Skandinaavias ja pigem otsedemokraatlikust korraldusest nt Šveitsis.

Teisisõnu, sisulise kaasamise ja koostöö toimimiseks disainitakse süsteemi mehhanisme, mis iseenesest võivad muuta mitmeid protsesse ebaefektiivsemaks ja tekitada konflikte, kuid oluline on nende kasutusele võtmise potentsiaal kui ennetav käitumise suunaja. Sisuline loogika seisneb selles, et kaasamise ja koostöö kaudu rahuldavate kompromisside mittesaavutamine muutub poliitikakujundajate jaoks potentsiaalselt veelgi ebaefektiivsemaks ja kallimaks kui sisuline kaasamine.

 Kui efektiivne on efektiivsus ja kas oleme nõus sisulist kaasamist ja koostööd kinni maksma?

Siin avaldub ka vähese kaasamise ja koostöö kriitika paradoks Eestis: me ei ole rahul riigi tegevuste tulemuse/mõjuga paljudes valdkondades, kuid sisuline kaasamine ja koostöö muudab poliitikakujundamise aeglasemaks, hägusamaks ja tihti ka kallimaks. Seda aga meie ideoloogiline arusaam riigist ja domineeriv bürokraatia kriitika täna ei taha lubada. Bürokraatia disainimisel kipume me eelistama pigem anglo-ameerikalikku või briti mudelit (mida seal võimendab ka kaheparteisüsteem ja unitaarriiklik nõrkade omavalitsustega riigikorraldus), kus sünnivad Euroopa demokraatiate seas ühed kiiremad ja selgemad poliitikad ja otsused, kuid tekib ka kõige enam ühiskondlikku vastandumist ja lõhestumist. 

Selleks, et kaasamine ja koostöö muutuks sisuliseks on meil täna vaja mõelda, millistes valdkondades me tahame selliseid “hädapidureid”, kus me neid sisuliselt kasutada oskaksime (st ei astuks asjatusse konflikti omamata paremaid realistlikke lahendusi ja lähenemisi nt tänases EL-s) ning kus me neid lubada ei saa?

Teiseks oluliseks küsimuseks on kas selliseid “hädapidureid” disainida ennekõike läbi vabakondliku arengu toetamise (kus huvigrupid ja kogukonnad “leiavad” ennast ise) või läbi pigem teatud ühiskondlike liikumiste formaalse tunnustamise, nende võimekuste arengu toetamise ja nende kaasatuse institutsionaliseerimise. Kui täna me liigume  vaikselt pigem mööda esimest teed, siis Eesti regionaalset ebavõrdsust ja arengutrende arvesse võttes tuleks ka kriitiliselt mõelda kas ikkagi piisab lihtsalt sellest, et ainult üksikud kogukonnad – ettevõtjad ja Kalamaja hipsterid – suudavad  meie poliitikaid ning ühiskondlikku debatti mõjutada ja suunata.

* Tänud Rainer Kattelile ja Veiko Lemberile heade kommentaaride eest.**